Глава 5. ВЫСОКАЯ ПОЛИТИКА
Борис ВИШНЕВСКИЙ (Санкт-Петербург)
КТО НА НАС С КОНСТИТУЦИЕЙ?
Свершилось: Дмитрий
Медведев принял президентскую присягу, Владимир Путин утвержден премьером. Но,
впервые в постсоветской истории, главной темой для обсуждения является не
политический и экономический курс, который будет проводить новый президент, а
то, как будет работать спешно выстраиваемая политическая конструкция. И будет
ли она работать вообще.
С чего начал Путин, согласившись в
декабре занять пост премьера при Медведеве? С заявления о том, что никакого
перераспределения полномочий между ними не будет.
Мол, «если я буду премьером, то я
намерен исполнять только те полномочия, которые возложены на главу
правительства, – заниматься текущими экономическими и социальными проблемами:
дорогами, жильем, образованием». А «ключевые прерогативы политического,
административного и кадрового характера, в области обороны и международных дел,
конечно, остаются за президентом».
В марте, уже после выборов
президента, он повторил: «полномочий премьера достаточно, чтобы эффективно
работать в сфере ответственности, которая ему отведена Конституцией». А
Медведев уверял: «... у президента свои полномочия, у председателя
правительства – свои, они вытекают из Конституции и законодательства, и их
никто не предполагает менять».
Впрочем, поверили этому немногие. И
не только потому, что в первой профессии теперь уже бывшего президента
искренность считается доказательством профессиональной непригодности.
Кто такой в России – при ее нынешней
Конституции – премьер? Очень простое определение: он всегда – «технический».
Суперпрезидентскую республику в России (только
азиатские и южноамериканские лидеры имеют похожие полномочия, ни в Европе, ни в
Америке нет такого перекоса баланса властей) строили для выполнения одной
конкретной задачи: сделать российского президента независимым от других ветвей
власти. Он неподсуден и
-225-
неконтролируем, он практически неснимаем, а его решения практически неотменяемы.
А вот премьер – совсем другое дело:
по Конституции, он во всем зависит от президента. Его можно уволить в любой
момент, не объясняя причин, и даже квалифицированное большинство возглавляемой
им партии в Госдуме не может это предотвратить. Так же, без объяснений и не оглядываясь на парламент, президент может отправить в
отставку правительство «оптом» или уволить любого министра. Правда, назначать
вице-премьеров и министров президент должен по представлению премьера – но
ничто не мешает президенту сделать это самостоятельно (и нередко премьер узнает
об этом из выпусков теленовостей). Наконец, любое решение правительства может
быть отменено президентом – для этого достаточно усмотреть в нем противоречие
его же указу…
Ответить на все это премьеру,
поддерживаемому даже и конституционным большинством парламента, почти нечем,
потому что конституционно бессилен сам парламент. Он не только не утверждает
министров, но не может, даже и «пожертвовав собой», то есть
пойдя на роспуск, навязать президенту кандидатуру премьера: во всех случаях на
этом посту оказывается только тот, кого хочет видеть премьером президент. В
свою очередь, трижды предложив парламенту неприемлемую кандидатуру, президент
имеет право его распустить даже в первый год работы Думы.
Конечно, при наличии
конституционного большинства премьерской партии в Госдуме и ее же контроля за региональными парламентами можно «обложить»
президента, как флажками, законами, ограничивающими его возможности. Но для
преодоления вето президента на эти законы надо иметь конституционное
большинство не только в Госдуме, но и в Совете Федерации. А он надежно
контролируется президентом: половина состава верхней палаты – представители
губернаторов, которых, по сути, назначает глава государства и любого из которых
он вправе в любой момент снять по своей прихоти (формально это называется – за
«утрату доверия президента»). По той же причине практически невозможен
импичмент, также требующий конституционного большинства членов обеих палат. И
ведь надо еще обвинить президента в совершении государственной измены или
«иного тяжкого преступления – что не так-то просто…
Таким образом, премьер – это чиновник, от которого не
зависит ни внешняя, ни внутренняя политика. Это чиновник, которого президент
вызывает в Кремль и сообщает о его добровольной отставке. Это чиновник, который
-226-
де-юре не командует «силовыми»
министрами, а де-факто – не командует никакими, потому что в России командует
только тот, кто может назначить или уволить. Это чиновник, от которого не
зависит назначение судей (в том числе высших судов), руководителей и аудиторов
Счетной палаты, Генпрокурора, председателя Центробанка, губернаторов, послов,
командования Вооруженных сил и членов Центризбиркома. Это человек, от которого
не зависит ни подписание законов, ни их отклонение. Это человек, которому не
подчиняется ни МИД, ни Минобороны, ни Минюст, ни ФСБ, ни СВР, ни армия и ни
флот.
Так неужели для того, чтобы Владимир
Путин занял этот пост, нужна была всероссийская истерика – с превращением
выборов в «референдум о доверии президенту», с сеансом массового гипноза в
Лужниках, с кликушеством о «национальном лидере», накручиванием рейтинга,
«запутинцами», «мишками», и пророчествами национальной катастрофы, если «Единая
Россия» не одержит сокрушительной победы? Да если бы единственной задачей Кремля
было замещение Путиным премьерской должности – можно было бы вообще не обращать
внимания на думские выборы: парламентское большинство в новой Думе у «медведей»
вместе с верными путинцами из «Справедливой России» и
ЛДПР было бы во всех вариантах. Но разве пост премьера – это место, которое
пристало занимать «национальному лидеру»?
Можно, конечно, предположить, что
Путин готов согласиться на вторую роль в системе, которую сам создал. Но в это
верится с трудом – куда больше верится в то, что он, как и прежде, захочет
играть первую роль. Что возможно в двух случаях: либо президент Медведев
добровольно отказывается от реализации части своих полномочий... либо меняются
сами эти полномочия.
Первый вариант теоретически возможен
– но лишь при условии лицейской крепости дружбы между «свежеиспеченным и
постоянно разогреваемым» (как ехидно выразился петербургский писатель Самуил
Лурье). Но ни одна политическая конструкция не может
устойчиво работать, если она держится только на личных отношениях ключевых
фигур. Для устойчивой работы она должна быть устроена так, чтобы от личных
связей не зависеть: даже если на постах президента и премьера окажутся
смертельные враги – государственный аппарат должен не давать сбоев.
А у нас сейчас все наоборот: единственная гарантия
устойчивости «двуглавой вертикали» – личные связи Путина и Медведева. И надежда
на то, что новый президент будет всегда помнить, что решительно всем обязан
предшественнику. Но так будет не всегда – любому президенту надоест быть вторым
де-факто, зная, что он первый
-227-
де-юре. Путин, который в силу своей
первой профессии полностью не доверяет никому, не может этого не понимать. И
потому второй вариант – с перераспределением полномочий вопреки всем прежним
обещаниям – выглядит куда более вероятным.
Собственно, по нему уже идут. Как
еще оценить, например, передачу правительству полномочий по оценке деятельности
губернаторов, а губернаторам – полномочий по оценке деятельности
муниципалитетов? Или создание в правительстве (чего никогда не было) отдельного
«департамента по подготовке публичных выступлений» премьера? Разговоры об
увеличении числа вице-премьеров (что позволит премьеру не нести ответственности
за конкретные сферы, переложив ее на замов), и об изменении закона о
правительстве – чтобы передать «силовиков» из прямого подчинения президенту в
подчинение премьеру? Перемещение на уровень министров многих полномочий
правительства (что делает Путина «политическим премьером», избавленным от
рутинных хозяйственных функций)? Да и его согласие возглавить «Единую Россию»
логично укладывается в эти же рамки…
Однако предположить, что процесс
перетекания полномочий будет происходить при непротивлении Медведева, сложно.
Тем более что его будут окружать люди, жаждущие власти, денег, доступа к
ресурсам, и возможности свести счеты со своими врагами. И твердо знающие, что в
руках именно их начальника, а вовсе не премьера, сосредоточена самодержавная
власть.
Конечно, сегодня Путин более слабый
де-юре, сильнее де-факто – за счет большего политического веса, прочных связей
и множества «своих людей», расставленных повсеместно, начиная от силовых
ведомств и заканчивая госкомпаниями и госкорпорациями. Но какая часть этих
людей предана ему как человеку, а не ему как президенту – Владимиру
Владимировичу еще предстоит узнать…
Российское самодержавие не делится на двоих –
системный конфликт между «двумя царями» неизбежен. Вопрос лишь в том, когда он
начнется и в чью пользу завершится.
«Новая газета», 12 мая
2008 года
-228-