Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики (Учебник)

Глава II. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕДАКЦИИ

Основные положения и понятия Закона РФ о СМИ

Учредительный договор и устав редакции

Устав редакции и устав юридического лица

Содержание устава юридического лица и устава редакции

Процедура принятия устава редакции

Врезка. Как устав редакции мог защитить права журналистов НТВ?

Редакционная независимость на Западе

Трудовые отношения в редакции

Порядок прекращения деятельности СМИ

Становление информационного законодательства в других странах бывшего СССР

Приложение 1. Устав редакции телепрограммы

Приложение 2. Предупреждение МПТР

Глава III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ СМИ

Государственная политика в первые постсоветские годы

Система государственной поддержки СМИ в 1996–2001 гг.

Государственная поддержка местной прессы

Законодательство о порядке освещения деятельности органов власти в государственных СМИ

Обязанность властей реагировать на критику в СМИ

Доктрина информационной безопасности

Иностранная собственность на СМИ

Государственная поддержка СМИ в других странах

Врезка. Система государственных дотаций прессе в Швеции

Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ

Глава IV. СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ

Право на доступ к информации

Свобода информации – для кого?

Права и обязанности журналистов

Свобода информации и конфиденциальные сведения

Доступ к информации в России

Государственная тайна

Конфиденциальная информация

Алгоритм получения информации

Ответственность за непредоставление информации

Аккредитация

Гласность судопроизводства: права журналиста

Ответственность журналиста за распространение секретной информации

Приложение 1. Положение об аккредитации журналистов

Приложение 2. Документы министерства обороны США

Глава V. ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЯ

Регулирование и контроль телерадиовещания

Лицензирование и ограниченный ресурс частот

Государственные, общественные и частные вещатели

Врезка. Каким могло бы быть общественное телерадиовещание: неудавшийся опыт Украины

Порядок лицензирования вещателей в России

Приостановление действия и аннулирование лицензии

Кабельное телевидение

Приложение. Сообщение МПТР России о проведении очередного конкурса 27 марта 2002 года

Глава VI. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ В ПРЕДВЫБОРНЫЙ ПЕРИОД

Равные права кандидатов

Практика регулирования кампаний в США

Российское избирательное право

Группа А, группа Б и группа В

Порядок агитации

Содержание агитации

Ответственность СМИ и журналистов

Глава VII. ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Отличия физической собственности от интеллектуальной

Из истории авторского права

Врезка. Авторское право австралийских аборигенов

Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах»

Автор произведения

Правомерное использование произведений

Служебные произведения

Авторское право на интервью

Авторское право на новостное сообщение

Авторские права на программу телепередач

Смежные права

Ответственность

Международные конвенции о защите авторского права

Глава VIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕКЛАМЫ

Реклама и свобода массовой информации

История принятия Федерального закона «О рекламе»

Общие положения Закона «О рекламе»

Особенности рекламы в радио- и телепрограммах

Особенности рекламы некоторых видов товаров и услуг

Защита интересов детей

Обязанности и сфера ответственности рекламораспространителя

Зарубежный опыт регулирования рекламы

Глава IX. ОГРАНИЧЕНИЯ НА РАСПРОСТРАНЕНИЕ В СМИ ЭРОТИЧЕСКОЙ И ПОРНОГРАФИЧЕСКОЙ ПРОДУКЦИИ

Нормы действующего федерального законодательства

Законодательство субъектов РФ

Проект федерального закона о защите нравственности

Правовое регулирование порнографии в США

Глава X. ИНТЕРНЕТ И ЕГО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Является ли Интернет средством массовой информации?

Статья об «иных СМИ»

Информационная безопасность

Правовое регулирование содержания сообщений

Нарушения авторского права

Нормативное регулирование

Обеспечение доказательств

Принудительное саморегулирование

Глава XI. ЗАЩИТА ЧЕСТИ, ДОСТОИНСТВА И ДЕЛОВОЙ РЕПУТАЦИИ

Основные принципы и понятия

Опровержение

Право на ответ

Моральный вред

Деловая репутация

Извинение

Презумпция невиновности

Факт и мнение

Клевета и оскорбление

Освобождение от ответственности

Дело «"Нью-Йорк Таймс" против Салливана»

Решения Европейского суда по правам человека

Приложение. Опровержение

Глава XII. НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ

Гарантии неприкосновенности частной жизни

Защита общественных интересов

Различия прав на личную жизнь и на честь и достоинство

Скрытая запись

Согласие на распространение сведений

Защита частной жизни в США

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПИСЬМЕННОГО ЗАЧЁТА

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

СЛОВАРЬ ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ТЕРМИНОВ

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

в раздел библиотека

ВВЕДЕНИЕ

Курс по изучению правового регулирования деятельности средств массовой информации предназначен для студентов факультетов и отделений журналистики университетов и других высших учебных заведений России, овладевших основами теории журналистики и других фундаментальных дисциплин. Он должен следовать за курсом по основам российского права.

Цель курса – раскрыть сущность и роль массово-информационного права как совокупности норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с созданием и использованием материалов средств массовой информации (СМИ), а также в связи с созданием, функционированием и закрытием организаций средств массовой информации, с профессиональной деятельностью редакторов и журналистов.

В рамках курса излагаются основные принципы регулирования вопросов свободы слова и печати, нормы, институты и судебные дела в сфере массово-информационного права в России и в странах Запада. Программа включает 12 тем и рассчитана на 36 академических часов лекционных занятий.

Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», принятый 27 декабря 1991 года (далее – Закон о СМИ), устанавливает гарантии и границы свободы массовой информации в стране, формулирует основные понятия для последующих законодательных актов, регулирующих сферу СМИ, являясь для них базовым. Закон определяет средство массовой информации как «периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического распространения массовой информации». Главными достижениями Закона о СМИ стали запрет цензуры и создание юридических возможностей для учреждения и регистрации не зависящих от партийно-государственной машины газет, журналов, теле- и радиопрограмм, агентств новостей. Этот закон определил процедуру создания и прекращения деятельности СМИ, круг прав и обязанностей журналистов, характер взаимоотношений редакций с гражданами и организациями.

В годы, прошедшие после принятия этой своего рода «конституции» для СМИ, Государственная Дума, Президент и Правительство РФ издали целый ряд других законодательных актов, составивших ткань российского права о средствах массовой информации. Речь идёт о примерно двадцати законах и десятках указов и постановлений, имеющих отношение к журналистской деятельности. Они охватывают сферы авторского права, проведения предвыборных кампаний, рекламы, государственной тайны и др. Процесс законотворчества в области масс-медиа не завершён, в законодательстве остаются незаполненные лакуны, наиболее явными из которых являются регулирование отношений в сфере телерадиовещания, а также доступа к информации.

Появление отечественного законодательства о СМИ породило ряд проблем, связанных с отсутствием традиций и опыта его применения, низкой правовой культурой как журналистов, так и общества в целом.

Знание права, механизма его применения в журналистике, его особенностей, процедуры, тенденций, наконец, собственных прав и обязанностей значительно облегчает профессиональную деятельность работника СМИ, предотвращает нарушения законодательства, которые наносят ущерб не только журналисту и редакции, героям статей и репортажей, но и тысячам читателей и зрителей.

В учебнике большое внимание уделяется тому, как осуществляется правовое регулирование журналистики за рубежом. Знание основ западного права о СМИ важно для понимания демократических тенденций правового регулирования масс-медиа, так как разрабатываемые в России законы нередко лишь переносят на отечественную почву то, что накопили и опробовали страны Запада. Знание западного права имеет также значение в связи с тем, что с 1996 года Российская Федерация является членом Совета Европы и поэтому должна привести своё внутреннее законодательство в соответствие с требованиями и нормами этой международной организации.

Скептически настроенный студент скажет, что законы в нашей стране далеко не всегда исполняются. И он будет прав. Но ситуация обязательно должна измениться. Характерной чертой развитого правового государства является то, что отношения между его гражданами регулируются не силой оружия (как это было в Чикаго 1920-х годов или как происходит в современной России), а контрактом, силу которого подтверждает суд: так проще, спокойнее и безопаснее для всех. Суд же выносит свои решения, исходя из буквы и духа закона.

Правовые основы журналистской деятельности в России созданы. Журналист обязан уже сегодня знать свои права, приучать себя и других подчинять свои действия верховенству закона, популяризировать принципы правового государства. Иного не дано, и наша общая задача – приблизить день, когда существующие нормы начнут работать в полной мере.

Вот почему профессионально подготовленный журналист должен в совершенстве овладеть основами права о СМИ.

Кроме настоящего учебника при изучении дисциплины необходимо обращаться к следующим изданиям:

1. Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации / Ред.-сост. А.Г. Рихтер: Научно-практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. В книге собраны все российские законы, регулирующие те или иные стороны функционирования средств массовой информации (по состоянию на 1 июля 1999 года). Она включает в себя также подробный комментарий к ситуации с правовым регулированием СМИ в России, написанный одним из составителей Закона РФ «О средствах массовой информации» доктором юридических наук профессором М.А. Федотовым.

2. Законодательство о средствах массовой информации: Учебно-практические материалы / Ред.-сост. А.Г. Рихтер. М., 1999. Книга является хрестоматией по изучаемому курсу. В ней приведено большинство из рекомендованных для прочтения материалов. Все они разбиты по темам программы.

3. Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии (сравнительный анализ) / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. Книга представляет собой осуществлённый в Фонде защиты гласности перевод издания международной правозащитной организации «Артикль 19», названной в честь 19-й статьи Всеобщей декларации прав человека. В 1993 году книга была опубликована на английском языке. Фактически она является подготовленным для ЮНЕСКО сравнительным исследованием состояния со свободой печати в одиннадцати развитых демократиях Запада. В книге есть главы, толкующие соответствующие положения Европейской конвенции о правах человека, законодательство о СМИ Европейского Сообщества. Хотя некоторые из приведённых в ней сведений устарели в связи с изменениями законодательства о СМИ в этих странах, книга служит полезным справочником по зарубежному праву.

4. «Законодательство и практика масс-медиа» («ЗиП»). Ежемесячный журнал. Выпускается в Москве с 1994 года Институтом проблем информационного права (ранее – Центр «Право и СМИ»). В нём публикуются проекты законов, регулирующих деятельность организаций СМИ, комментарии к ним, аналитические материалы, другая полезная информация для журналистов и юристов. Журнал имеет несколько приложений, в том числе по регулированию СМИ в странах бывшего СССР.

Первое и четвертое из перечисленных изданий размещены в Интернете на веб-странице Института проблем информационного права (www.medialaw.ru).

После каждой главы данного учебника приводится литература для обязательного чтения, а также дополнительная литература.

Для прочного усвоения правовых знаний необходимо самостоятельно изучать тексты законодательных актов, юридических комментариев к ним, анализировать специальную литературу и публикации в периодической печати. Желающим расширить свои знания по теме рекомендуются книжные серии: «Журналистика и право» (издаваемая Институтом проблем информационного права) и «Журналистика и закон» (выпускается Фондом защиты гласности).

По прочтении учебника студенты должны усвоить источники правовых норм, содержание ключевых положений Конституции, Гражданского и Уголовного кодексов РФ, законов, имеющих отношение к сфере средств массовой информации, а также уметь защищать свои профессиональные права и популяризовать нормы правового демократического государства.

По завершении курса «Правовые основы журналистики» студенты сдают письменный зачёт по всему материалу. В конце книги приводятся вопросы, предложенные на зачётной работе в МГУ в 2001/02 учебном году.

Учебник составлен в соответствии с программой дисциплины «Правовые основы журналистики» для студентов факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, включенной в 2000 году Министерством образования России как федеральный компонент цикла общепрофессиональных дисциплин государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности «Журналистика».

В основе книги лежит курс лекций, прочитанный автором в 1997–2001 годах на факультете журналистики Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Большое влияние на содержание лекций и учебника оказали труды авторитетных специалистов в области права СМИ – М.А. Федотова, Ю.М. Батурина, В.Л. Энтина, Э.П. Гаврилова, И.В. Иванова и др. Их работы перечислены в библиографии. В учебнике использованы наработки Института проблем информационного права, статьи и материалы, опубликованные в издаваемых им журнале «ЗиП» и книжной серии «Журналистика и право». Ряд примеров, использованных для иллюстрации тем, взят из мониторингов нарушений прав прессы, которые ведут Фонд защиты гласности и Центр экстремальной журналистики. Многие взгляды на проблемы информационного права, изложенные в учебнике, возникли в результате их обсуждения с коллегами – Г.В. Винокуровым, Ф.Д. Кравченко, В.В. Чернышевым, Я.В. Скляровой, Н.А. Будариной, С.И. Шевердяевым, П.В. Сурковым, М.И. Савинцевой, М.В. Панярской. Важные советы по написанию учебника автор получил от преподавателей факультета журналистики МГУ – профессора Я.Н. Засурского, профессора Е.Л. Вартановой, доцента А.В. Раскина. Путеводителем по информационному праву западных стран послужили труды Монро Прайса, Герберта Терри, Дэвида Голдберга, Питера Круга, Вольфганга Кляйнвехтера, беседы и переписка с этими известными специалистами, коллегами и друзьями. При редактировании текста большую работу проделали Н.С. Морозова, а также редактор Издательства Московского университета Т.М. Ильенко. Всем им автор выражает свою искреннюю признательность.

Настоящее издание является первым учебником по правовым основам журналистики в России. Автор с благодарностью ознакомится с критическими комментариями специалистов и надеется учесть их в дальнейшей работе.

Глава I

ИСТОЧНИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Понятие права

Изучая законодательство о средствах массовой информации, мы должны, прежде всего, разбираться в основных понятиях и принципах юриспруденции, а также знать источники права, их иерархию.

Под правом в субъективном смысле понимается предусмотренная законом либо иным правовым актом возможность лица обладать имущественным или неимущественным благом, действовать в определенной ситуации способом, установленным правовой нормой, или воздержаться от совершения соответствующего действия.

Право в объективном смысле – это система общеобязательных норм (правил поведения), определяющих границы свободы и равенства людей в осуществлении и защите их интересов; норм, закрепленных в законе или ином официальном акте, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Право всегда соответствует принятыми в данном обществе устоям социально-экономической, политической и духовной жизни, существующих объективно.

Объективность права означает независимость от воли того или иного лица, или, как говорят юристы, субъекта.

Важной чертой права является то, что его нормы, за исключением обычаев, всегда записаны в законе или в другом официальном акте. Этим актом может быть международный договор, указ, постановление, решение, приказ, иной документ, изданный государственным органом в соответствии с полномочиями этого органа и с необходимой процедурой принятия. Эти акты называют источниками права. В Англии и её бывших колониях источником права может служить судебный прецедент.

Нормы права всегда выражены в официальных актах, имеющих конкретный, унифицированный, строго соподчинённый и общеобязательный для всех членов общества характер. Их исполнение обеспечивается органами государства. В связи права с государством состоит отличие его от правил поведения, существующих в других системах норм (например, нравственных, политических, религиозных, корпоративных).

Содержанием правовых норм является определение прав и обязанностей субъектов в рамках тех или иных общественных отношений. Ссылаясь на них, они могут защищать свои свободы и интересы (например, в суде).

Право, как сказано выше, должно быть закреплено на бумаге. В каждой из цивилизованных стран мира существуют многочисленные тома кодексов и законов. Для того чтобы привести все нормы в систему, была создана структура права, единообразная в большинстве европейских (западных, так называемых «цивилизованных») стран. В нашей стране в годы советской власти наблюдались серьезные отличия от общепринятой системы права. Сейчас Россия постепенно переходит к той системе права, которая существует в континентальной части Европы.

Все тома кодексов и законов можно разделить на две большие группы: публичное и частное право. Публичное право регулирует взаимоотношения государства и граждан, причём эти взаимоотношения строятся по вертикали, т.е. государство посредством права осуществляет свои полномочия по управлению обществом, гражданами. В публичное право входит конституционное право, основой которого является конституция страны. В конституционном праве говорится об основах государственного устройства и управления, границах полномочий различных ветвей и органов власти, о границах полномочий парламента, правительства, президента страны, подтверждаются основные права и свободы граждан, существующие в государстве.

В публичное право входит также уголовное право. В уголовном праве говорится о наказании за преступления, т.е. за те правонарушения, которые имеют антиобщественный характер. Преступления направлены не только и не столько против определенного гражданина, по своей сути они наносят вред всему обществу. Если Карл у Клары украл кораллы, то он совершил правонарушение не только против неё одной, но и антиобщественное правонарушение. Ведь если позволить безнаказанно заниматься, например, воровством, то ущерб будет нанесён всему обществу. И в этом проступок Карла отличается, скажем, от другой ситуации, когда Карл занял деньги, рассчитывая вернуть их в оговоренный срок, но не может этого сделать по тем или иным причинам, а кредитор требует возврата долга. Эта ситуация, как считает право, не носит антиобщественного характера, это уже спор по поводу условий возврата кредита. Итак, уголовное право – это право, имеющее отношение к таким нарушениям норм, которые опасны для общества.

К публичному праву относится также административное право, в котором говорится о различных проступках, связанных с нарушениями правил дорожного движения, пользования транспортом, осуществления трудовой деятельности и др.

В публичное право входит и процессуальное право. Оно регулирует процедуры, по которым осуществляется следствие и наказание за те или иные виды нарушений норм. К публичному праву относят и другие отрасли права, например избирательное право.

Вторую группу законов составляет частное право. Здесь также субъектом права выступает государство, но оно имеет те же права, что и любой другой субъект – человек или организация. В частном праве все его участники действуют на равных. Главной составляющей частного права является гражданское право, которое регулирует все взаимоотношения, касающиеся права собственности (в частное право входят также семейное, трудовое право и др.).

Гражданское право оперирует двумя важными категориями: это физическое и юридическое лицо. Физическое лицо – это гражданин того или иного государства либо лицо без гражданства. У физического лица есть свойства правоспособности и дееспособности, т.е. способность иметь права и нести обязанности, способность самостоятельно приобретать и осуществлять права, возлагать на себя и исполнять обязанности, вытекающие из гражданского права.

Под юридическим лицом понимается любая форма организации людей (компания, предприятие, банк, акционерное или иное общество и т.п.), имеющая необходимые признаки для вступления в гражданские правоотношения. Под этим понимается то, что у такого субъекта есть своё, принадлежащее только ему имущество, а также возможность самостоятельно осуществлять действия для выполнения своих функций. На практике это обычно означает наличие названия, устава, государственной регистрации, счёта в банке, адреса и т.п.

Какое отношение имеет деятельность средств массовой информации, журналистов ко всем этим областям права? В конституционном праве записаны основные права и свободы граждан, в том числе право на получение и распространение информации, что имеет непосредственное отношение к журналистам. В уголовном праве зафиксированы преступления, направленные на воспрепятствование деятельности журналистов, и предусмотрено наказание за них. В гражданском праве говорится о специфике распространения сведений, ущемляющих честь и достоинство. В трудовом праве также существуют нормы, касающиеся журналистов. Избирательное право регламентирует такое направление деятельности СМИ, как участие журналистов в предвыборной кампании и в кампании по проведению референдума. Следовательно, существует возможность объединения всех этих и других норм в особую отрасль права – права средств массовой информации, или массово-информационного права.

Понятие массово-информационного права

Массово-информационное право – явление новое в российском праве. Мнения отечественных юристов о его природе различны. Большинство из них считает, что какого-либо специального права, связанного со средствами массовой информации, вообще не существует, а потому и нет необходимости создавать для них особую отрасль права: пусть СМИ и журналисты живут по тем же законам, что и все остальные.

Другие же (М.А. Федотов, В.Н. Монахов, М.Л. Кудрявцев) полагают, что, хотя до 1990 года в России не было даже законодательства о СМИ, сегодня массово-информационное право имеет право на существование и уже проходит этап своего становления. Повышенная социальная значимость отношений в сфере сбора, производства и распространения массовой информации, наиболее ясно сформулированная в концепции «четвёртой власти», позволяет обособить эту отрасль на основе предмета правового регулирования по аналогии, например, с экологическим или таможенным правом. Отрасль массово-информационного права стала возникать с появлением законов и иных нормативных актов, посвященных соответствующим отношениям. Эти акты обладают определённой спецификой, не позволяющей с полной уверенностью включить их в состав уже существующих отраслей права. Иерархически среди них выделяется главный закон, в соответствии с которым должны издаваться остальные акты, регулирующие данную сферу деятельности. Это – Закон РФ «О средствах массовой информации».

Здесь необходимо провести грань между массово-информационным правом и информационным правом. Последнее также оформилось в отрасль права. Однако информационное право регулирует вопросы создания и использования информационных ресурсов и технологий, прав субъектов, вступающих в информационные отношения в самом широком смысле этого слова. Основным в соответствующей здесь системе законодательства является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации».

Обособление массовой информации как информации особого рода проводится и в Конституции РФ. В ней говорится как о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, так и о свободе массовой информации. Таким образом, свобода информации и свобода массовой информации обособлены.

Законодательство о массовой информации и о СМИ насчитывает примерно двадцать федеральных законов, десятки законов субъектов федерации, многочисленные указы Президента РФ, постановления Правительства и других органов государственной власти. Особая роль правонарушений с применением СМИ определяется в Гражданском и других кодексах. В них сформулирован ряд новых для права понятий, таких, как свобода массовой информации, массовая информация, средство массовой информации, редакция средства массовой информации, главный редактор, журналист, издатель, распространитель продукции средства массовой информации, регистрация СМИ и т.д. Здесь определены такие принципы, как недопустимость цензуры, возможность ограничения свободы массовой информации только законодательством о СМИ, недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Происходит дифференциация правового регулирования отношений в зависимости от их специфики и особенностей участвующих в них субъектов права. Особое правовое регулирование получает деятельность печатных СМИ, приближается принятие закона, регулирующего деятельность исключительно аудиовизуальных СМИ.

Возникла и новая учебная дисциплина, посвященная правовому регулированию массово-информационных отношений. Она преподаётся на большинстве факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, включена Министерством образования России как федеральный компонент цикла общепрофессиональных дисциплин государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования второго поколения по специальности 021400 «Журналистика». Внедряется эта дисциплина и в юридических вузах.

Это ведёт к формированию соответствующей отрасли науки. Всё большее число диссертаций и монографий по юриспруденции и журналистике посвящено исследованию вопросов массово-информационного права. В этих трудах даётся критический анализ правовых актов и практики их применения, а также исследуются проблемы, связанные с правовым регулированием данной группы общественных отношений. Можно говорить о начале формирования научных школ и научной правовой доктрины.

Таким образом, законодательство о СМИ, сформировавшееся в 1990-е годы как отрасль российского законодательства, в настоящее время перерастает в отрасль права в широком смысле этого понятия.

Международные договоры

Основным источником права в нашей стране являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения, заключённые и ратифицированные Российской Федерацией.

Об этом говорится в статье 15 Конституции РФ, где нормы международного права признаются составляющими российского права. При возникновении конфликта между нормами международного права и законами, принятыми в Российской Федерации, действуют нормы международного права.

Журналисты должны знать и понимать нормы, по крайней мере, трёх международных документов, касающихся их профессиональной деятельности. Это нормы о свободе информации. Они распространяются не только на журналистов, но журналисты играют особую роль в обеспечении и реализации права каждого на свободу слова и доступ к информации. Свобода массовой информации является важным условием реализации этого права. СМИ предоставляют публичный форум для выражения и обсуждения мнений и содействуют конституционному праву каждого использовать и распространять информацию. Согласно положениям российского законодательства (ст. 38 Закона о СМИ) средства массовой информации обеспечивают конституционное право людей (общества) на информацию.

Почему вопрос права граждан на информацию должен регулироваться международным договором? Не является ли такая «забота» ООН и других подобных организаций вмешательством во внутренние дела страны? Во-первых, международные организации создаются для объединения государств на основе принципов и правил, которые они разделяют. Во-вторых, во всех их документах говорится о праве распространять идеи и информацию независимо от государственных границ, т.е. согласно этим соглашениям государства не должны ограничивать поток информации как внутрь страны, так и за её пределы. Именно поэтому подобные вопросы регулируются межгосударственными соглашениями.

Первым по времени принятия и по значению документом является Всеобщая декларация прав человека, провозглашённая Объединенными Нациями в 1948 году. В статье 19 Декларации передаётся суть свободы информации, В ней говорится: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное их выражение; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию любыми средствами, независимо от государственных границ».

Международный пакт о гражданских и политических правах был принят в 1966 году Генеральной Ассамблеей ООН. В нём также есть своя статья 19 о свободе информации, но в ней появляются новые элементы, более подробно, чем во Всеобщей декларации прав человека, объясняющие содержание свободы информации. Появление новых элементов было вызвано тем, что одни государства начали обвинять другие государства в том, что те не позволяют своим гражданам свободно получать и распространять информацию. В ответ последние подняли перед оппонентом вопрос о правомерности защиты своих граждан от пропаганды войны, фашизма, насилия и т.п. Для определения ограничений на свободу информации статья 19 Международного пакта была сформулирована уже более подробно. И хотя в ней тоже сказано, что каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений, право получать и распространять всякого рода информацию и идеи в любой форме (устно, письменно и т.п.), однако здесь же говорится и о том, что пользование этими правами налагает на человека особые обязанности и особую ответственность. Эта особая ответственность заключается в том, что пользование правом на свободу информации может быть ограничено. Но это ограничение должно быть зафиксировано в национальном законе и быть необходимым:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Кроме того, статья 20 того же Пакта позволяет государству запретить в своих законах пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию над людьми.

Фактически статьи 19 и 20 не разрешают произвольно ограничивать свободу информации, приняв любой нормативный акт – указ президента, постановление правительства, приказ министра обороны и т.д. Ограничение обязательно должно быть записано в законе, гласно обсуждаемом и демократически принимаемом парламентом.

Статья 19 позволяет ограничивать свободу слова и мнений только в двух случаях. Первый связан с защитой прав и репутации человека, т.е., пользуясь правом на распространение информации, нельзя безнаказанно оскорблять других лиц. Второй случай касается охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Свобода самовыражения не даёт права на публикацию государственных секретов, не боясь обвинений, например, в шпионаже; возможность публиковать, предположим, призывы к гражданам Москвы собраться с целью штурмовать стены Кремля, вероятно, будет ограничена; скорее всего, будет наказана и попытка опубликовать в газете рецепт производства наркотиков в домашних условиях или распространять порнографию среди детей. Государство может ограничить такое право, заботясь о здоровье и нравственности населения.

Граждане (в том числе России) вправе использовать правовую помощь Комитета по правам человека ООН (созданного на основании Факультативного протокола от 16 декабря 1966 года к Международному пакту) для пересмотра решений и приговоров, нарушающих, с их точки зрения, положения этого Пакта. Мнения Комитета хотя и принимаются во внимание, но не являются обязательными для судебных, прокурорских, следственных и других государственных органов РФ.

Третий документ, который нужно знать журналисту, – это Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Этот документ является основным законом для государств – членов Совета Европы. В Совет Европы входят все государства Европы, за исключением Белоруссии, Боснии и Герцеговины, Югославии и Монако. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована Россией и вступила в силу для нее 5 мая 1998 г. Россия приняла на себя обязательства защищать права, установленные Конвенцией, в том числе право на свободу выражения и информации. Конвенция имеет силу основного закона для судебного органа, который называется Европейский Суд по правам человека (ЕСГТЧ). Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека (который функционирует на основании части 2 Конвенции) обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда такое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации. То есть Россия признала применимость внутри страны прецедентного права ЕСПЧ.

Статья 10 («Свобода выражения мнения») Европейской конвенции гласит:

«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определёнными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия»

Как видим, свобода информации, идей и мнений может быть ограничена и в соответствии с Европейской конвенцией. Более того, список ограничений в ней даже шире, чем в Международном пакте о гражданских и политических правах. При этом особое внимание необходимо обратить на то, что указанные ограничения свободы, перечисленные в части 2 Конвенции, могут происходить только в случаях, если это:

а) предусмотрено в национальном законе и

б) обосновано необходимостью развития демократии в обществе.

Таким образом, даже если законы государства ограничивают эти свободы, власти должны доказать, что сделано это в интересах демократии.

Нормы Европейской конвенции трактуются решениями Европейского Суда по правам человека, которые создают базу прецедентов для всех государств-участников. Разумеется, решение Суда обязаны выполнять только стороны по спору. Но и для других государств-участников подход в правоприменении и выводы по применению и толкованию норм Конвенции должны служить ориентиром в основных принципах разрешения споров в аналогичных правоотношениях.

Рассмотрение дел Европейским Судом по правам человека

Европейский Суд по правам человека – главный орган по контролю за исполнением положений Европейской конвенции и осуществлению надзора за соблюдением её норм посредством рассмотрения жалоб конкретных лиц против государств-участников. Задача Суда – не заменять компетентных национальных судей, но проверять, соответствуют ли выносимые ими решения статьям Конвенции (в том числе ст. 10).

В своих решениях Европейский Суд по правам человека (находится в г. Страсбурге) может обязать конкретное государство – члена Совета Европы либо пересмотреть то или иное судебное решение, либо изменить ту или иную норму национального законодательства. И это не существующая только на словах возможность, а реальная практика. Европейский Суд многократно заставлял пересматривать судебные решения и изменять закон, если они противоречили Европейской конвенции о защите прав человека.

Практика Европейского Суда по правам человека в применении и толковании статьи 10 Европейской конвенции уникальна с точки зрения многогранности правоотношений, которые были предметом его рассмотрения в последние десятилетия, последовательностью и принципиальностью его позиций.

Жалобы в ЕСПЧ подаются, если все возможности защиты в своей стране исчерпаны. Для России это означает, что в Европейский Суд можно обращаться уже после рассмотрения дела во второй инстанции. Право на подачу жалоб в ЕСПЧ гарантировано статьей 46 (ч. 3) Конституции РФ: использовав все внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в соответствующие межгосударственные инстанции по защите прав и свобод человека, созданные в соответствии с международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией. К ним относится и Европейский Суд по правам человека.

Лишь в одном случае, связанном с Россией, этот суд вынес решение (май 2002 г.). В 2000 году еще на предварительном этапе процедуры рассмотрения жалоб Европейским Судом было отклонено около тысячи российских жалоб без подробной мотивации, в основном в силу того, что они не были связаны собственно с Конвенцией. По состоянию на начало 2001 года предварительную стадию прошли 46 жалоб из РФ. В основном это жалобы на отсутствие возможности получить решение суда (30%); на несправедливые решения по социальным вопросам: получение пенсий, других выплат, процентов по счетам (17%); на неисполнение судебных решений (13%); на неудовлетворительные условия содержания в тюрьме (10%). Шесть из них впоследствии были отклонены в связи с тем, что в ходе процесса коммуникации с РФ (т.е. уточнения у государства-обидчика обстоятельств дела) выяснились факты совершения действий по пересмотру судебных решений или достижению мировых соглашений. Что же касается остальных жалоб, то, если на конкретные предложения ЕСПЧ найти компромисс и заключить мировые соглашения не будет положительной реакции сторон, суд примет решения по существу.

Решения ЕСПЧ важны для толкования положений Европейской конвенции, в том числе и нормы статьи 10. Одно из ключевых и в то же время неопределённых понятий этой статьи – обоснование ограничения свободы необходимостью в целях демократии. Суд разъяснил, что понятие «необходимое» в статье 10 (ч. 2) не сводится к таким значениям, как «разрешённое», «обыкновенное», «полезное», «рассудительное», «желаемое», а соответствует по смыслу «безотлагательной общественной потребности»[1]. Из решений суда также следует, что необходимость в интересах демократии определяется следующими принципами:

а) ограничение свободы должно быть узким и пропорциональным необходимости удовлетворения законного общественного интереса;

б) для применения ограничения как «необходимого» недостаточно только его связи с перечнем причин для возможных ограничений, указанных в статье 10 (ч. 2). Здесь не может быть общего правила, и каждое ограничение должно рассматриваться отдельно, с учетом конкретных обстоятельств[2].

По словам Европейского Суда, «свобода выражения являет собой одну из важнейших основ (демократического. – А.Р.) общества, одно из основных условий его прогресса и развития каждого человека... Это касается не только той "информации" и тех "идей", которые считаются необидными или воспринимаются с одобрением или безразличием, но и тех, которые оскорбляют, шокируют или раздражают государство или какую-то часть населения. Таковы требования плюрализма, толерантности и широты взглядов, без которых "демократическое общество" невозможно».

Конституция РФ

Вторыми в иерархии источников права стоят конституция и федеральные конституционные законы. Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция РФ возглавляет всю систему российских источников права. Остальные законы и подзаконные акты не могут противоречить её нормам. В Конституции определены общие начала (принципы) правового регулирования в стране. На основе одной или нескольких её статей складывается целая отрасль законодательства или права.

Так, для законодательства о СМИ основополагающее значение имеет статья 29. Она состоит из пяти частей.

Первая часть статьи 29 самая лаконичная: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова».

Что включает в себя эта формулировка? Все права, которые записаны в Конституции, можно разделить на права, предоставляемые каждому, и права, предоставляемые только гражданам Российской Федерации. К последним относятся, например, право избирать и быть избранным, право на жилище и некоторые другие. Те же права, которые предоставляются каждому, получает любой человек, вне зависимости от того, какое у него гражданство и есть ли оно у него вообще. К ним относятся и права, записанные в частях 1 и 4 статьи 29. Иначе говоря, тот, кто оказывается на территории Российской Федерации, попадает в поле действия Конституции РФ, получает право на свободу слова и мысли. Этим положением подчёркивается тот факт, что свобода мысли и слова составляют право, которое мы имеем с рождения. Государство не смеет вмешиваться в эту сферу без особой на то причины, не оно дало нам это право, и оно не может у нас его забрать. Свобода мысли и слова – это естественное, неотъемлемое право человека. Под свободой мысли понимается гарантия невмешательства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека. Этот процесс может быть скрытым от других, но может стать и открытым, когда возникает потребность передать свои мысли другим людям. Для осуществления этой потребности человек обладает свободой слова, устного или печатного. Свобода слова – признак демократического режима, который заинтересован в равном участии всех граждан в обсуждении и решении насущных проблем общества и государства.

Вторая часть статьи 29 во многом повторяет Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международные договоры. В ней говорится: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Этот запрет подкреплён конкретными видами ответственности за его нарушение, установленными, в частности, Уголовным кодексом РФ (ст. 136, 280, 282, 354). Ответственность эта вполне реальна. Так, по статье 282 УК «Разжигание межнациональной розни» был осуждён редактор московской газеты «Русские ведомости» за публикацию в 1995 году статьи «Катехизис еврея». Суд обязал его уплатить штраф и лишил права заниматься журналистской деятельностью в течение нескольких лет.

Третья часть статьи 29 гласит: «Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Эта норма означает, что, даже если вы заблуждаетесь, никто не может принуждать вас к изменению своих мнений и убеждений. Эту норму обязаны соблюдать все: органы государственной власти (в том числе суды), органы местного самоуправления, политические партии и организации, их должностные лица, все члены общества. Если, например, вы считаете, что коммунизм хуже фашизма, – это ваше мнение, и никто не вправе заставлять вас отказаться от своей точки зрения, изменить её. Вы можете сделать это только по собственному выбору в процессе познания, дискуссии, обсуждения различных мнений. Данное положение Конституции РФ имеет важное практическое значение (см. гл. XI настоящего учебника).

Четвертая часть статьи 29 раскрывает суть свободы информации: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Как видим, к элементам свободы, уже известным нам по международным соглашениям, добавлены новые: «передавать» и «производить». Интересно заметить, что разницу между понятиями «передавать» и «распространять» информацию определить нелегко. По крайней мере, ни в одном из комментариев к Конституции РФ она не объяснена. Право человека свободно искать и получать информацию предполагает общедоступность и открытость источников информации, и прежде всего органов государственной власти, общественных объединений, органов местного самоуправления. Важным, но не единственным способом получения и распространения информации являются средства массовой информации. Все эти действия должны осуществляться без нарушений законодательства о СМИ, о политической и иной общественной деятельности и т.п.

«Перечень сведений, составляющих государственную тайну, – говорится далее в четвертой части статьи, – определяется федеральным законом». Эта норма будет рассмотрена нами в главе IV «Свобода информации», заметим лишь здесь, что такой закон существует в РФ с июля 1993 г.

Наконец, в пятой части статьи 29 читаем: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Свобода массовой информации гарантируется далеко не во всех конституциях стран мира. В этом отношении Конституция РФ является, скорее, исключением, чем правилом. Конституция говорит о свободе массовой информации, а не о свободе средств массовой информации. Речь идет о свободе распространять любые сведения через СМИ, а не о праве средств массовой информации заниматься чем угодно. Гарантии свободы массовой информации состоят в плюрализме собственности на СМИ, недопустимости их монополизации в руках государства или нескольких частных владельцев, в идеологическом и политическом многообразии распространяемой массовой информации.

Конституция РФ запрещает цензуру. В соответствии со статьей 3 Закона о СМИ под цензурой понимается требование со стороны государственных органов власти либо их должностных лиц предварительного согласования предназначенных для распространения сообщений и материалов. Формулировка этой статьи позволяет относить к цензуре и наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей. Причём последнее представляет собой правонарушение, за которое предусмотрена конкретная административная ответственность (ст. 13.16 «Воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации» КоАП РФ).

Здесь важно понимать, что в юридическом смысле цензура может быть только предварительной. В смысле закона, а не в обыденном понимании она всегда может быть только государственной. Цензура со стороны редактора или частного владельца СМИ, политических партий, церкви и т.д. таковой с точки зрения права не является и, стало быть, не запрещена.

Несмотря на конституционный запрет, в России всё же зафиксированы случаи цензуры. Так, в Саратове в местный выпуск газеты «Известия» в государственной типографии была внесена цензурная правка в статью, содержащую критику в адрес губернатора области. Есть факты ареста милицией тиражей неугодных газет, в частности в Санкт-Петербурге; перекрывание вещания на регион неугодных центральных телеканалов (как это было в Башкортостане); введение обязанности для городской газеты согласовывать с властями все публикуемые материалы о деятельности городской думы и администрации (в Приморье); попытки не допустить распространения в России той или иной литературы (например, доклада одной из зарубежных правозащитных организаций в Москве). По утверждению генерального секретаря Союза журналистов России Игоря Яковенко, за 1999 год зафиксировано 157 фактов цензуры. Несмотря на обращения в Генеральную прокуратуру и к Президенту как гаранту Конституции РФ, ни по одному из них виновные не были выявлены и не понесли наказания.

Конституционные гарантии свободы слова существуют и в других странах. Как уже было сказано, свобода печати оговаривается при этом не всегда. В Германии и Испании, признавая особую роль средств массовой информации в формировании общественного мнения, конституции дают журналистам большие, чем рядовым гражданам, права в сборе и распространении информации. В Голландии и Швеции конституции обязывают органы власти содействовать свободе прессы и плюрализму, на практике же это означает невозможность правительства вмешиваться в дела СМИ. Схожий смысл имеет Первая поправка к конституции США, запрещающая органам государственной власти ограничивать свободу слова и свободу прессы.

Во всех западных странах запрещена цензура массовой информации. Так, в начале 1970-х годов сотрудник Расследовательного бюро Швеции передал двум местным журналистам информацию о работе этого шведского аналога российской ФСБ. Журналисты опубликовали серию статей, а затем выпустили книгу на шведском и английском языках, основанную на этих статьях. В течение всего этого времени шло следствие, в результате которого журналисты были осуждены за шпионаж и получили по году лишения свободы. Но попыток предотвращения публикаций статей, представляющих угрозу государственной безопасности, не было, ибо это представляло бы собой цензуру.

Законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ

По своему значению следом за Конституцией РФ идут принимаемые по особой процедуре федеральные конституционные законы. Здесь к СМИ имеет отношение ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации», в котором есть статья «Агитация по вопросам, вынесенным на референдум Российской Федерации».

Следующими по значению являются федеральные законы. Они принимаются Государственной Думой простым большинством голосов. (До вступления в силу Конституции 1993 года такие законы назывались законами РФ, ещё раньше – законами РСФСР и принимались высшими на то время законодательными органами.) После принятия в Думе закон подлежит одобрению Совета Федерации (путем голосования или без рассмотрения, по умолчанию) и подписанию и обнародованию Президентом РФ. Основная часть рассматриваемого в книге материала будет иметь отношение к содержанию тех или иных федеральных законов.

После законов ступенькой ниже стоят указы Президента РФ, многие из которых имеют отношение к свободе слова и к деятельности средств массовой информации. Указы не должны противоречить Конституции и законам России. В нашей стране президентские указы отличаются важной особенностью: если те или иные отношения не урегулированы законом (существует правовой пробел – то ли Дума не успела принять закон, то ли появилась новая сфера отношений), Президент имеет право самостоятельно регулировать эту сферу своими указами (т.е. при наличии ниши в системе законов он может заполнить её своим указом). Эти указы действуют до тех пор, пока сам законодатель, т.е. парламент, не заполнит эту нишу законом, либо дольше – если они не вступают с ним в противоречие.

Такой нишей является, в частности, сфера отношений в электронных СМИ. У нас в стране до сих пор нет действующего закона о телевидении и радиовещании, хотя, конечно, специфика правоотношений в этой сфере существует. Следовательно, при отсутствии закона Президент РФ принимает соответствующие указы, по которым, например, создаются органы, выдающие лицензии на вещание, утверждается определённый порядок функционирования телекомпаний и радиокомпаний. Такая картина будет сохраняться до тех пор, пока парламент не примет соответствующего закона.

В то же время по нашей Конституции у Президента достаточно широкие полномочия, в том числе право налагать вето на законы, которые принимает парламент. Тот же закон о телевидении и радиовещании многократно рассматривался парламентом, но когда он был принят, Президент наложил на него вето. Преодолеть вето можно только путём нового голосования, причём большинством голосов, не менее двух третей от числа депутатов (хотя для принятия закона достаточно простого большинства). Предположим, что Президент заинтересован в наложении вето на не устраивающий его закон. При этом получается замкнутый круг: закона о телерадиовещании нет, потому что Президент налагает вето, а Президент в свою очередь принимает указы, касающиеся телевидения и радиовещания, потому что нет закона.

С постановлениями Правительства РФ дело обстоит проще, потому что они не имеют такой силы, как указы Президента. Постановления Правительства должны приниматься на основе принципов и положений Конституции, законов и указов Президента, т.е. они должны регламентировать порядок их исполнения, детализировать то, что в них записано.

Наконец, следующая ступень в иерархии норм российского законодательства – приказы и постановления органов исполнительной власти (например, приказы Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций – МПТР). Они также входят в законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации.

Законодательство субъектов РФ

Важный элемент законодательства, который не укладывается в эту строгую иерархию, – огромный пласт законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. По Конституции РФ 1993 года вся страна делится на 89 субъектов. Это означает, что в федерации 89 участников, в их число входят все области, края, республики (бывшие автономные республики), автономные округа, автономная область, а также города Москва и Санкт-Петербург. Как субъекты федерации эти образования имеют право издавать правовые акты, регулирующие различные сферы, находящиеся в их юрисдикции. Как же получилось, что средства массовой информации оказались в сфере интересов местных законодательных собраний?

В ныне действующей Конституции РФ имеются определённые упущения. Одно из них затрагивает распределение полномочий между федеральным и региональными правительствами в отношении СМИ.

В статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ перечислены вопросы, которые находятся в ведении федеральных властей, региональных властей, а также в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Ни в одной из этих трёх статей средства массовой информации не упоминаются. Это дает региональным и федеральным законодательным учреждениям определённую свободу манёвра при толковании возможностей регулирования.

Тем не менее, некоторые положения указанных статей, в которых распределяются полномочия различных уровней государственной власти, вплотную касаются проблем СМИ. Например, статья 71 исключительно к федеральному ведению относит защиту фундаментальных прав и свобод человека (включая право на поиск, получение, производство и распространение информации), а также так называемую «федеральную информацию» (не совсем, впрочем, ясно, что в таком случае может быть названо «нефедеральной информацией») и «федеральную связь». В свою очередь в статье 72 сказано, что вопросы воспитания и культуры находятся в совместном ведении федеральных и региональных властей. Так к чему же конкретно относятся средства массовой информации?

Здесь можно привести прецедент – хотя и весьма ограниченного применения в условиях российской правовой системы. Конституционный Суд России рассматривал дело на основании двух заявлений по поводу конституционности Федерального закона «О рекламе», принятого в 1995 году. В одном заявлении утверждалось, что регулирование рекламы является частью регулирования культуры и, следовательно, должно находиться в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. В другом – говорилось о том, что, поскольку реклама (как и средства массовой информации в этом случае) не упоминается в Конституции РФ, она должна входить исключительно в компетенцию региональных властей. В решении Суда указывалось, что в тех случаях, когда законы о рекламе регулируют вопросы бизнеса, конкуренции и права на доступ к коммерческой информации, эти вопросы находятся исключительно в ведении федерального законодательства. В отношении остальных вопросов, затрагивающих эту сферу, субъекты федерации вправе принимать свои собственные нормативные акты.

Можно было бы предположить, что это решение Конституционного Суда относится также и к СМИ. Однако нельзя быть полностью уверенным, что это действительно так. Если же такое предположение верное, то некоторые вопросы, перечисленные в Конституции РФ как находящиеся исключительно в ведении федерации, касаются и сферы средств массовой информации. Приведём их перечень:

• границы права граждан на получение информации;

• правовой статус организаций (например, организаций федеральных СМИ);

• федеральное налогообложение;

• уголовная ответственность за нарушения в сфере массовой информации.

Тогда в Совместном ведении будут находиться такие вопросы, как:

• защита права граждан на получение информации;

• местное налогообложение;

• регистрация и лицензирование;

• административный контроль за средствами массовой информации и за их отношениями с государственными властями субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Совместное ведение означает, что региональные органы власти могут принимать законодательные и иные акты, регламентирующие указанные сферы. Однако такие акты не должны противоречить федеральному законодательству. До недавнего времени в большинстве случаев местные власти игнорировали такие законы с молчаливого одобрения федерального правительства. Изменения наступили, когда Президент России Владимир Путин сформулировал курс «диктатуры закона» на приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Почему же местные власти стараются получить как можно больше власти в этой сфере? Одно из объяснений кроется в стремлении регионов, особенно республик, таких, как, например, Башкирия, добиться большей независимости от Москвы. Другая причина связана с главной движущей силой законодательства о СМИ в России, да и вообще в бывшем Советском Союзе. Как было справедливо отмечено в книге американского профессора Монро Прайса[3], регулирование СМИ – в особенности вещательных – «в новых демократиях» обусловливается наблюдающимися внутри общества попытками сохранить или закрепить так называемую «картель преданности». Причём речь здесь идёт не просто о бизнес-картеле, а о картеле, включающем преобладающую смесь политических взглядов и культурных отношений. Такое законодательство служит укреплению национальной идентичности России в противоположность, скажем, Украине или Белоруссии или, наоборот, укреплению национальных идей Украины в противовес России. Хотя М. Прайс говорит о законодательстве СМИ новых независимых государств, те же самые модель и мотивация могут быть применены к регулированию в «нациях без государства» – республик в составе Российской Федерации.

Дарованные региональным правительствам свободы ведут отсчёт с известной фразы Б.Н. Ельцина, сказанной им в период пика его противостояния с Президентом СССР М.С. Горбачевым в 1991 году: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить!» Они были закреплены в 1993 году в конституционном праве создавать местное законодательство.

Региональное законодательство о СМИ также сыграло важную роль в укреплении этих мини-национальных идентичностей, в усилении «мини-картелей», которые служат столпами существующих властных структур, чаще всего неподконтрольных федеральным властям.

В то же время законодательство о средствах массовой информации в российских регионах касается отнюдь не культурного своеобразия кабардинцев или адыгов или, например, того, каким именно образом СМИ должны следовать местным традициям или религиям. Оно разрабатывается и принимается, скорее, с целью показать журналистам, кто настоящий хозяин на этой земле. Поэтому неудивительно, что из девяти принятых «нациями без государства» региональных конституций, в которых обычно вслед за федеральной Конституцией повторяются те же прекрасные слова о свободе слова и выражения, только три содержат указание на запрет цензуры[4].

По меньшей мере, шесть субъектов федерации приняли собственные нормативные акты о СМИ. В большинстве своём эти документы механически повторяют российский Закон о СМИ 1991 года, что ставит под сомнение правовую целесообразность подобного законотворчества. Интересен тот факт, что в местных законах воспроизводятся многие из общепризнанных ошибок и внутренних противоречий федерального закона. Например, как и российский закон, они смешивают в одной статье уголовную ответственность гражданина, который злоупотребляет законом с применением СМИ, и административную ответственность редакций. В них также остаются открытыми пробелы, обнаруженные в российском законе за последние десять лет.

В региональных законах о СМИ появился ряд новых ограничений. Так, в республиках Башкирия и Адыгея запрещено учреждение и/или распространение на территории этих субъектов федерации любых средств массовой информации, основанных организациями, зарегистрированными за пределами данного региона, без предварительного разрешения со стороны местных властей. Башкирский кодекс «О средствах массовой информации» требует специальной аккредитации от журналистов из других регионов, если они хотят получить такой же статус, как их местные коллеги. В некоторых законодательных актах говорится об обязательных разрешениях, которые должны получить корреспондентские бюро «внешних» СМИ. Закон Кабардино-Балкарии «О средствах массовой информации и издательской деятельности» запрещает использование СМИ «для посягательства на единство и целостность региона».

Кроме общих законодательных актов местное законодательство о СМИ состоит из актов, регламентирующих следующие области:

• дополнительные субсидии местным СМИ: освобождение от уплаты местных налогов и т.п.;

• регулирование доступа к информации и аккредитация журналистов;

• регулирование вопросов непристойности, порнографии, эротических изданий и программ.

Заметим, что интенсивную законотворческую деятельность посткоммунистической эры можно также объяснить состязанием между исполнительной и законодательной ветвями власти за влияние на прессу. Президент и парламент России балансировали на грани войны с начала 1992 года. Дарованием различных привилегий журналистам обе воинствующие стороны пытались доказать свой статус гаранта свободы печати и слова в России, защитника печати от трудностей переходного периода экономики. Это были явные попытки переманить прессу на свою сторону в политической дуэли. Похожая тенденция наблюдается и в провинции, где региональные губернаторы, как правило, не в ладах с местными законодательными собраниями.

Местное законодательство в ряде случаев противоречит законодательству федеральному, создавая тем самым дополнительные трудности в установлении принципа верховенства права в России. Возникает естественный вопрос: как разрешить это противоречие практически?

С правовой точки зрения для этого есть две возможности. Первая – если федеральная власть в лице прокуратуры или Министерства юстиции подаст региональным законодателям жалобу на имеющиеся противоречия и потребует от них внести изменения в определенные части регионального законодательства. Федеральные власти пробовали действовать подобным образом в отношении избирательного законодательства, но в целом не смогли добиться положительного результата: местные законодатели попросту проигнорировали их жалобы. Федеральные власти не могут на деле заставить местных законодателей внести изменения в местные законы.

Вторая возможность – действовать через судебную систему. Если, к примеру, местное законодательство нарушает чьи-то права, это лицо может обратиться в суд с ходатайством восстановить их, по меньшей мере, в той степени, в которой это предусмотрено федеральным законодательством. Хотя местные суды, будучи зависимыми от местных властей, скорее всего, отклонят такое ходатайство, само по себе это будет служить основанием для последующего обжалования в федеральные суды вплоть до Верховного или Конституционного Суда. Нам остается только ждать, когда российские граждане или средства массовой информации найдут достаточно сил, времени и ресурсов, чтобы пойти по этому долгому пути, который по существу будет удовлетворять только требования истца, поскольку прецедент не станет обязательным указанием для других судов.

Этой группе законов очень сложно найти место. Они не вписываются в существующую иерархию источников права и принимаются в основном не для разъяснения различных положений Конституции РФ либо федеральных законов, их исполнение обязательно только в соответствующих субъектах федерации.

История принятия Закона о СМИ. Создание правовой базы для частных СМИ

В основе массово-информационного права нашей страны лежит Закон «О средствах массовой информации». Он был принят Верховным Советом России 27 декабря 1991 года, в тот же день подписан Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным, а в силу вступил с момента опубликования, т.е. с 14 февраля 1992 года. Но так как законы в нашей стране по традиции датируются со дня принятия, он называется Закон «О средствах массовой информации» 1991 года.

Этот закон во многом повторяет концепцию и основные положения закона, который существовал до него (правда, недолго – всего год с небольшим) и назывался Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации». Поэтому хотя ниже речь пойдёт о важных новеллах Закона о СМИ, необходимо иметь в виду, что фактически многие из них стали частью нашего права не с 27 декабря 1991 года, а со дня вступления в силу союзного закона – 1 августа 1990 года (принятого 12 июня 1990 года).

Оба этих закона объединяет – и это немаловажно – то, что их авторами-разработчиками являлись одни и те же люди. И союзный, и республиканский законы были приняты на основе инициативных авторских проектов Ю.М. Батурина, М.А. Федотова и В.Л. Энтина. Впоследствии эти юристы сделали внушительную карьеру, в том числе в сфере права и средств массовой информации. Юрий Михайлович Батурин после принятия закона СССР работал в аппарате Президента СССР М.С. Горбачева, затем – помощником Президента РФ по юридическим вопросам, помощником по национальной безопасности, позже – секретарём Совета Обороны; впоследствии он стал лётчиком-космонавтом и дважды выполнил космические полеты.

Михаил Александрович Федотов после написания и принятия двух упомянутых законов стал сначала заместителем министра, а в 1992–1993 годах – министром печати и информации Российской Федерации. Уйдя добровольно в отставку, он получил назначение Чрезвычайным и Полномочным Послом России в ЮНЕСКО в Париже. В настоящее время работает секретарём Союза журналистов России и руководит кафедрой в одном из московских вузов.

Владимир Львович Энтин после участия в написании Закона о СМИ продолжительное время работал в Париже представителем Российской Ассоциации по интеллектуальной собственности, представлял там интересы российских авторов. Сейчас он адвокат в одной из московских престижных юридических фирм и преподаватель факультета журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова.

Хотя до Октябрьской революции в нашей стране действовали различные акты о печати, о цензуре и т.д., в результате смены режима в 1917 г. все существовавшие ранее законы, касающиеся журналистской деятельности, были отменены. Одним из первых декретов Совета Народных Комиссаров стал Декрет о печати от 27 октября (9 ноября) 1917 года, в котором говорилось: «Когда новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для неё будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону». Вслед за этим большевики ввели цензуру и до конца 1917 года закрыли 92 газеты. Ждать принятия «прогрессивного закона» пришлось слишком долго: до 1990 года деятельность средств массовой информации не регулировалась специальным законом. Вся сфера печати, радио и телевидения управлялась решениями Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) и Совета Министров СССР, причем постановления принимались абсолютно по всем проблемам, начиная от того, кто будет редактором той или иной центральной газеты, и кончая вопросами строительства типографий, организации новых газет, ликвидации старых, разделения газеты на две новые или, наоборот, их слияния. Все эти вопросы решались исключительно на заседаниях ЦК, его Секретариата и Политбюро, а также на заседаниях Совета Министров. Если же возникал вопрос о мелких местных средствах массовой информации, то его решали партийно-советские структуры в регионах.

В результате такой сложившейся практики к 1990 году, когда уже широко развивалась политика гласности, редакции, которые получили в стране гигантский вес как рупор общественного мнения и как органы, способные формировать его, юридически оставались абсолютно бессильными. Они, как правило, существовали на правах подразделения того или иного издательства. У них ничего не было из материальных ценностей, не было собственного счёта, были только авторучки, письменные столы, печатные машинки и, собственно, всё. Вся прибыль от многомиллионных тиражей направлялась в издательства или в те общественные и государственные организации, чьим «органом» являлась та или иная газета или журнал. Создание частной газеты было чем-то совершенно немыслимым. Практически такая же ситуация складывалась и в телерадиовещании. Существовал Государственный комитет по телевидению и радиовещанию при Совете Министров СССР, который единолично управлял всеми республиканскими и областными теле- и радиокомпаниями, сами компании большой юридической самостоятельностью не обладали. У журналистов был гигантский авторитет, но не было никаких юридически закреплённых прав и обязанностей.

Такое положение, конечно, не устраивало ни журналистов, ни редакторов, ни – что важнее всего – руководителей страны, поэтому было принято решение подготовить законы о печати, о телерадиовещании и о гласности.

Одна из целей авторов инициативного законопроекта – создание правовых условий для учреждения независимых от партийно-государственной машины средств массовой информации. Они ввели в его текст полуфикцию, которую назвали учредителем СМИ. В отличие от других субъектов правоотношений в сфере действия закона смысл фигуры учредителя не был раскрыт в статье «Основные понятия». В законе СССР было, однако, сказано, что учредителем может быть Совет народных депутатов, другой государственный орган, политическая партия, общественная организация, массовое движение, творческий союз, кооперативное, религиозное, иное объединение граждан, трудовой коллектив, а также гражданин СССР, достигший 18-летнего возраста.

Учредитель был призван разбить систему взаимоотношений, в которых, с одной стороны, выступала партийная (общественная) организация или организация государственного аппарата, а с другой – беспрекословно ей подчинённый печатный орган. Логичным было бы заменить эту систему на схему «собственник – редакция». Но авторы справедливо опасались того, что, запиши они в закон слово «частный собственник», и такой закон не будет принят ни Верховным Советом СССР, ни впоследствии Верховным Советом РСФСР. Хотя в то же время понятие собственника и собственности в законе есть, но прописано оно крайне незаметно, по сути, между строк, и только юристы, которые знают, что право собственности состоит из трёх элементов: права владения, пользования и распоряжения, – могут увидеть в первой статье закона упоминание о том, что владение, пользование и распоряжение СМИ не подлежат ограничению. Но нужно быть юристом, чтобы разбираться в таких тонкостях, а парламентарии и по сей день, как правило, таковыми не являются. В законе было сказано, что учредитель имеет право учреждать средства массовой информации; что, для того чтобы СМИ могло выходить в свет, необходимо его зарегистрировать в уполномоченных органах государственной власти – по заявлению учредителя. Следует заметить, что до 1990 года регистрации СМИ в нашей стране не требовалось. Казалось бы, вводилась чуть ли не драконовская мера XVII–XVIII вв., тем не менее, в условиях СССР она оказалась чрезвычайно прогрессивной.

Чем было вызвано создание процедуры обязательной регистрации? И сегодня существует газета «Комсомольская правда», под названием которой некогда было написано «Орган Центрального Комитета ВЛКСМ». Как при помощи закона сделать этот «орган» независимым от ЦК ВЛКСМ? Его следует зарегистрировать, но уже не как газету, учреждаемую комсомолом, а как издание трудового коллектива редакции газеты «Комсомольская правда». Для этого нужно, чтобы трудовой коллектив выступил учредителем.

С 1 августа 1990 года в полном соответствии с законом СССР началась регистрация СМИ. Те редакторы и журналисты, которые внимательно прочитали этот закон, использовали его в своих интересах. Они оперативно зарегистрировали печатные издания – в основном издания, в редких случаях – телепрограммы – на имя трудового коллектива, либо журналистского коллектива, либо близких им по духу организаций, давших согласие выступить в качестве учредителя СМИ.

Для создания учредителя необходимо провести собрание или заседание и запротоколировать намерение учредить СМИ (частному лицу, естественно, этого не требовалось). Написать заявление и сообщить ограниченный набор сведений об учредителе и планируемом к выпуску в свет СМИ; уплатить регистрационный сбор (для подавляющего большинства СМИ он составляет сумму от 5 до 15 минимальных размеров оплаты труда). Заявление вместе с квитанцией об уплате регистрационного сбора подается в Министерство печати либо (в зависимости от территории предполагаемого распространения) в его территориальный орган. После получения свидетельства о регистрации газета фактически переходила в руки новых владельцев. Прежний владелец издания, не успевший вовремя его зарегистрировать, конечно, мог отобрать у журналистов принадлежащие ему помещения и средства производства (хотя обычно они были частью относительно самостоятельных издательств), но главного достояния издания – его названия, читательской аудитории и авторского коллектива – в любом случае он лишался

Более того, даже если органы власти успевали зарегистрировать ту или иную газету как свой собственный орган, все равно с ней могли произойти странные метаморфозы. Сдержать стремление журналистов к независимости от чиновников из традиционных партийно-советских организаций было уже невозможно. Так произошло с газетой «Московский комсомолец», которая была зарегистрирована Московским городским комитетом ВЛКСМ. Осенью 1991 года коллектив редакции решил, что ситуацию нужно изменить, и зарегистрировал в министерстве фактически вторую газету под тем же названием. Но если первоначально название газеты «Московский комсомолец» давалось в кавычках, то теперь в заявлении просили выдать свидетельство о регистрации газеты Московский комсомолец без кавычек. Министерство печати просьбу удовлетворило, и после регистрации журналисты пришли на работу в те же помещения, по тому же адресу, но в другую газету под тем же названием. Таким образом, в старой газете некому было работать, и она благополучно в течение двух-трех дней умерла. А новая, уже без кавычек, выходит и по сей день. Вероятно, юридически это не очень чистый шаг, но, тем не менее, он был сделан Министерством печати и информации РФ.

Разумеется, создание независимых СМИ происходило не только на базе «старых» изданий, возникали и совершенно новые газеты и журналы. В целом же введение регистрации означало переворот в советской системе средств массовой информации.

Законодательство о СМИ в зарубежных странах

Далеко не во всех зарубежных странах есть специальные законы, регулирующие деятельность печати и других СМИ. Ряд национальных правовых систем, например в США, Канаде, Великобритании, Голландии, Испании, Австралии, не признает особого массово-информационного права в собственном смысле этого слова, в них СМИ регулируются нормами гражданского и иного законодательства, статьи, касающиеся журналистской деятельности, разбросаны по различным кодексам и законам (как во Франции). Не случайно, что те страны, конституции которых уделяют особое внимание свободе массовой информации, имеют специальные законы о печати. В германских землях (субъектах федерации) существуют собственные (хоть и весьма схожие) законы о прессе. В Австрии и Швеции есть национальные законы о прессе, причём в Швеции такой закон является конституционным

Следует отметить, что даже в странах, не имеющих базовых национальных законов о печатных СМИ и правах журналистов, есть законы о телерадиовещании, регулирующие вопросы функционирования общественного и частного телевидения и радио, выдачи лицензий и т.п. В некоторых западных государствах приняты законы, серьёзно ограничивающие сбор и распространение информации (например, английский закон о государственной тайне 1989 года).

В странах с системой англо-саксонского права большое значение имеет то, как суды интерпретируют законы, по сути, своими прецедентами творя право. Решение суда по какому-либо делу становится официальным основанием для аналогичного решения другого суда по схожему делу. Прецедент либо может быть пересмотрен вышестоящим судом, либо может потерять значение в случае изменения законодательства. Некоторые суды (например, Верховный суд США), впрочем, и сами могут принимать различные решения, невзирая на сходство обстоятельств дел. Как сочетается право писаных законов с судебными решениями, хорошо видно на следующем примере. В XIX веке в США был принят закон, направленный на защиту общества от непристойностей: почта не должна была принимать к рассылке «непристойные материалы». Но какие материалы считать непристойными, закон не указал. И не случайно. То, что считалось неприличным в XIX веке, стало приличным в начале ХХ-го, да и впоследствии рамки приличий менялись практически каждое десятилетие. Отсутствие формулировки компенсировали решения судов, запрещавших или разрешавших в каждом спорном случае, с учетом представлений современных им обществ, рассылку тех или иных журналов (например, «Плейбоя»), календарей и т.п. Это позволило сохранить в неизменном виде закон и в то же время заставило его работать.

Как и в России, важное значение в праве зарубежных стран занимают подзаконные акты. Например, в США до сих пор большую роль играет распоряжение президента Г. Трумэна о делении государственных документов по грифам секретности: «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно».

Закрепление прочитанного материала

1. Почему массово-информационное право нельзя включить в состав традиционных отраслей права? В чём его специфика?

2. Чем юридическая норма отличается от этического правила?

3. Покажите разницу между свободой слова и свободой мнений.

4. Почему международные организации вправе вмешиваться в вопросы регулирования свободы массовой информации в тех или иных государствах? Не является ли эта сфера внутренним делом государства?

5. Объясните смысл двух условий ограничения свободы массовой информации в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

6. Каковы функции Европейского Суда по правам человека?

7. Справедливо ли определение цензуры, которое даёт Закон о СМИ? Не является ли оно слишком узким? Ответ обоснуйте. Предложите свою формулировку этого понятия.

8. Как бы вы разделили функции федеральных и местных властей в статьях 71–73 Конституции РФ в отношении правового регулирования массовой информации?

9. В главе говорится о некоторых сферах массовой информации, до сих пор не урегулированных законом. Назовите эти сферы. Можете ли вы продолжить их перечень?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Конституция РФ. Ст. 29, 15, 71–73.

Уголовный кодекс РФ. Ст. 212, 280, 282, 354.

Закон РФ «О СМИ». Ст. 1, 3, 4, 47.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч.-практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 348–380, 332–335.

Всеобщая декларация прав человека. Ст. 19; Международный пакт о гражданских и политических правах. Ст. 19, 20; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Ст. 10 // ЗиП. 1995. № 10. С. 6.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 160–171, 187–189, 203–205.

Федотов М.А. Правовые основы журналистики // Труды по интеллектуальной собственности. Т. 4. М., 2001. С. 4–33.

Брагина А.В. Самый гуманный в Европе? // ЗиП. 1996. № 5. С. 15–19.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комм. М., 1997. (Комм. к ст. 29).

Кудрявцев М.А. Право СМИ в современной России: проблемы и перспективы // ЗиП. 1999. № 3. С. 11–18.

Воинов А.Е. Законодательство о средствах массовой информации и практика его применения в республиках – субъектах Российской Федерации. М., 1997 (www.medialaw.ru).

Прохоров Е.П. Свобода СМИ и журналистской деятельности на демократических принципах. М., 2001.

Решения Европейского Суда по правам человека. Применение статьи 10 Европейской конвенции по правам человека / Пер. с франц. М., 1998.

Комментарии к судебным решениям (по ст. 10) // ЗиП. 1998. № 7–8. С. 22–28.

Право на информацию: российское законотворчество о СМИ в 1999–2000 гг. в контексте западноевропейских стандартов свободы слова. М., 2001.

Лекции по основам правовых знаний для журналистов / Ред. Г.В. Винокуров, А.Г. Рихтер, В.В. Чернышев. М., 1999.

Глава II

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕДАКЦИИ

Основные положения и понятия Закона РФ о СМИ

Важнейшим положением как Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации», так и российского Закона «О средствах массовой информации» стала отмена цензуры в СМИ. В предыдущей главе уже было сказано о том, что отмена цензуры зафиксирована в статье 29 Конституции РФ. Но если сама Конституция была принята в декабре 1993 года, то эти законы – еще в 1990 и 1991 годах. Именно там (в ст. 1 Закона СССР о печати и в ст. 3 российского Закона о средствах массовой информации) и тогда была фактически отменена цензура. В течение месяца после принятия союзного закона главный цензорский орган в стране – Главное управление по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР, который традиционно назывался Главлит[5], был ликвидирован.

Другим важным положением является норма статьи 5 Закона РФ о СМИ о том, что всё законодательство страны о средствах массовой информации состоит из самого Закона и издаваемых в соответствии с ним общероссийских и региональных актов. Это предполагает невозможность отклонения всех других нормативных правовых актов от духа и буквы положений Закона 1991 года. «Базовость» Закона о СМИ заключается и в том, что в нём содержатся основные понятия, используемые в правовом регулировании средств массовой информации. Кстати, это был один из первых отечественных законов, который имел отдельную статью (ст. 2) с формулировками используемых в его тексте понятий.

Первое из этих понятий, чрезвычайно для нас важное, – понятие средство массовой информации. По Закону средство массовой информации – это прежде всего форма: «Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации». Список СМИ в этой формулировке открытый, его составляющие объединены общей характеристикой: «форма периодического распространения массовой информации». Это означает, что если появляются новые технологии периодического распространения массовой информации, то нет необходимости менять формулировку. Данное определение указывает на то, что СМИ являются объектом, а не субъектом права. Субъектами же выступают: редакция, журналист, издатель и др. Это позволяет, например, сохранить СМИ при отказе учредителя продолжать выпускать его в свет.

Под информацией закон понимает любые сообщения и материалы. Массовый характер информации говорит о её доступности для неограниченного круга лиц. Даже если то или иное издание нельзя купить в киоске в зоне его распространения, должна быть потенциальная возможность для всех желающих на него подписаться. Доступность для неограниченного круга лиц к тому или иному СМИ предполагает и доступность его цены для аудитории. Периодичность выхода СМИ в свет определена в той же статье 2 Закона о СМИ – «не реже одного раза в год». При этом СМИ должно оставаться узнаваемым: иметь постоянное название, нумерацию, быть однотипно оформленным, но при этом не повторяться по содержанию. Массовая информация распространяется через СМИ, что подразумевает обязательную продажу (подписку, доставку, раздачу) печатных изданий, трансляцию (вещание) теле- и радиопрограмм. Распространение массовой информации включает в себя понятие одновременности. Это означает, что сообщения СМИ должны быть доступны неограниченному кругу лиц приблизительно в одно и то же время. И наоборот, возможность части аудитории получать сообщения по прошествии времени, когда они уже потеряли свою актуальность и новизну (т.е. распространение во времени, а не в пространстве), не должно считаться распространением СМИ.

Другая важная формулировка Закона о СМИ – определение понятия журналиста. «Под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по её уполномочию». Главное здесь – связь с редакцией. Если кто-то считает, что пишет гениальные репортажи или стихи, рассылает их по редакциям, будучи уверенным, что газета или журнал их обязательно опубликует, это вовсе не значит, что он является журналистом, как и в том случае, если его материал издание всё же опубликует в разделе писем в редакцию. Но как только он становится связанным с редакцией любым договором (трудовым, авторским или др.), по которому обязуется редактировать, сочинять материалы, готовить фоторепортажи и т.п. – даже если обязательства по данному договору им не будут выполнены, – он всё равно считается журналистом. При отсутствии договора (например, у внештатных авторов и корреспондентов) достаточным признаком для признания лица журналистом является документальное доказательство его связи с редакцией (ссылка в выходных данных издания, удостоверение, выданное редакцией, и т.п.). Наличие или отсутствие принадлежности человека к категории журналистов чрезвычайно важно для признания за ним профессиональных прав и обязанностей, определённых в ст. 47 и 49 Закона о СМИ.

Как уже было сказано в главе I, Закон не даёт понятия учредителя СМИ, но он определяет круг лиц, которые могут им стать. Учредителем средства массовой информации может быть как физическое лицо, так и юридическое. Но учредителем не может быть человек, не достигший 18-летнего возраста; человек, отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда; душевнобольной; организация, деятельность которой запрещена по закону; и, наконец, что очень важно, учредителем не может быть гражданин другого государства либо не проживающее постоянно в Российской Федерации лицо без гражданства, т.е. иностранцы. Но отсутствие такого права у иностранного гражданина не препятствует выступать учредителем иностранному юридическому лицу. В чём разница, в чём смысл такого неполного ограничения? Ясно, что если мистеру Смиту не разрешают в Москве учредить газету, то он создаёт компанию «Смит и компания» и учреждает ту же газету. При этом разница заключается в том, что документами, которыми располагает мистер Смит, являются только его паспорт и виза, и при определённых обстоятельствах его трудно будет найти и привлечь к ответственности, например при злоупотреблении свободой массовой информации со стороны учреждённого им СМИ. У «Смит и компания» с самого рождения возникает множество всякого рода регистраций, у неё есть банковские счета, а потому найти такую компанию регистрирующему или другому органу легче.

Наконец, под издателем Закон о СМИ понимает юридическое или физическое лицо (предпринимателя), осуществляющее материально-техническое обеспечение производства продукции СМИ. По смыслу понятие «издатель» здесь ближе понятию «полиграфическое предприятие»; на Западе понятие «издатель газеты или журнала» фактически синонимично понятию «владелец». Закон 1991 года рассматривает функции издателя в узком смысле, что, видимо, обусловлено сугубо технической ролью издательств в советское время.

Учредительный договор и устав редакции

Важным документом, который лежит в основе деятельности средства массовой информации, является так называемый «учредительный договор». Он заключается между учредителем и редакцией (главным редактором). В нём определены взаимные права и обязанности двух сторон, связанные с выпуском средства массовой информации. К примеру, в учредительном договоре может быть записано, каков порядок финансирования учредителем редакции, распределения прибыли, образования фондов; в нём могут быть определены полномочия главного редактора, порядок публикации учредителем своих заявлений в СМИ. К условиям порядка публикации относятся: их частота; максимальный объём каждого из заявлений или их максимальный суммарный объём за определенный период; тематические ограничения; примерное время суток или место на страницах издания, предназначенные для публикации заявления, а также право редакции (или отсутствие такового) вносить в него стилистическую и грамматическую правку, снабжать комментариями и т.д.

Редакция в свою очередь берёт на себя перед учредителем обязательства по выпуску средства массовой информации (объём, сроки, периодичность и др.). Впрочем, требования Закона к содержанию договора носят рекомендательный, а не обязательный характер.

Иное дело – устав редакции средства массовой информации. И хотя Закон о СМИ предусматривает возможность замены устава учредительным договором в небольшой (до 10 сотрудников) редакции, как правило, он имеет самостоятельный характер. Устав является обязательным документом для редакции, его копию необходимо направить в орган, зарегистрировавший СМИ, не позднее чем в течение трёх месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации. Несмотря на его важность, большинство руководителей российских СМИ и журналистов имеют весьма смутное представление о содержании устава. Более того, зачастую (особенно в электронных СМИ) редакционный устав даже не пишется и не принимается, несмотря на то, что это является нарушением Закона. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о СМИ отсутствие принятого и/или утверждённого устава редакции является основанием для обращения регистрирующего органа (МПТР) в суд с заявлением о признании свидетельства о регистрации недействительным. Так, в ноябре 2001 года Приволжское окружное управление МПТР провело юридический анализ регистрационных документов газеты «Ижевск вечерний», зарегистрированной в марте 1998 года. Было установлено, что редакцией данного издания не выполнено требование статьи 20 («Устав редакции») Закона «О средствах массовой информации» о предоставлении в трёхмесячный срок копии устава редакции газеты регистрирующему органу. Как сообщило информагентство «Удмуртия», в связи с данным нарушением по решению Октябрьского районного суда г. Ижевска свидетельство о регистрации этой газеты было признано недействительным.

Устав редакции и устав юридического лица

Редакция – это не всё, что нужно для выхода в свет (в эфир) СМИ, так как она занимается только журналистской деятельностью. Для того чтобы издавать газету и тем более выпускать теле- или радиопередачи, необходима серьёзная хозяйственная деятельность, нацеленная на привлечение средств для производства и распространения массовой информации. Поэтому наряду с образованием редакции, как правило, создаются и субъекты хозяйственной деятельности. Возможен и другой путь, когда те или иные уже существующие юридические лица учреждают СМИ, заключают с ними договоры и берут на себя решение вопросов хозяйственной деятельности.

Эти юридические лица (субъекты хозяйственной деятельности) могут иметь схожее название с редакцией. Например: ЗАО «Редакция газеты "Московская правда"» учредило газету «Московская правда», учредителем «Новых Известий» является ОАО «Информационно-издательская группа "Новые Известия"», а газеты «Коммерсантъ» – ЗАО «Коммерсантъ Издательский дом». Но ЗАО «Редакция газеты "Московская правда"» и собственно редакция этой газеты – субъекты разные: первый – субъект хозяйственной деятельности, созданный в соответствии с Гражданским кодексом РФ, второй создан по Закону о СМИ.

Независимо от того, учреждает СМИ один человек или коллектив, в любом случае учредителю не обойтись без заключения взаимовыгодного договора с издательством либо другим юридическим лицом, которое будет заниматься хозяйственными вопросами.

Газету может издавать политическая партия, профсоюз, другое общественное объединение. Так, учредителем газеты «Гудок» выступают Министерство путей сообщения, ЦК профсоюза работников транспорта и трудовой коллектив редакции. Нередко государственный или муниципальный орган или организация, учреждая СМИ, создаёт подразделение внутри самого себя, которое и выполняет функции редакции и/или издателя, распространителя СМИ.

Как юридическое лицо субъект хозяйственной деятельности характеризуется следующим. Во-первых, он владеет некоторым имуществом – либо в собственности, либо в управлении, либо в распоряжении (здание, автопарк и т.п.), потому что просто редакция в своём имуществе ничего не имеет. Во-вторых, юридическое лицо обладает правом заключать имущественные и неимущественные сделки и отвечать по принятым на себя обязательствам. В-третьих, это способность юридического лица быть истцом и ответчиком в суде. Рассмотрим возможную схему по выпуску издания.

Предположим, что студенты факультета журналистики решили издавать газету – назовём её «Вчера». Сами из числа студентов создали редакцию, избрали редактора и попросили кого-либо из сокурсников, например отличников, стать учредителями этого издания. Руководствуясь Законом о СМИ, эти «учредители» получили в регистрирующем органе свидетельство о регистрации средства массовой информации под названием «Вчера». Редакция и учредители заключили учредительный договор, по которому отличники обязались помогать редакции в работе, распространять газету среди родителей, продвигать её на рынке и т.д. Журналисты редакции в свою очередь должны были писать статьи, делать фотографии и рисовать для газеты шаржи. Но после того как договор был заключён, выяснилось, что у студентов нет денег на издание даже первого номера. Тогда они обратились к знакомым – Иванову, Петрову и Сидорову, у которых были деньги, с просьбой: создайте организацию, вы будете помогать издавать нашу газету и через год получать миллионы прибыли. И такую организацию создали – специально для издания этой газеты. При этом богатые знакомые не стали объединять свой бизнес (скажем, торговлю джинсами) с газетным, так как, если издание разорится, есть риск, что разорится и их торговый бизнес.

Итак, специально для этого случая они создают акционерное общество и называют его «Закрытое акционерное общество "Редакция газеты "Вчера"». Такое название было дано не случайно: оно говорило о том, что другая сторона их бизнеса (торговля джинсами) к этому делу не имеет никакого отношения. К тому же не исключена ситуация, что студенческой газете могут предъявить иск на 100 млн. рублей. Если на счёте этого акционерного общества окажется всего 10 млн., то создатели ЗАО рискуют только ими. Если же газетный и джинсовый бизнес будут объединены и на его счёте будет искомая сумма, риску подвергнутся все эти деньги.

Таким образом, создали закрытое акционерное общество – ЗАО, кстати, самую распространённую на сегодня форму хозяйственного субъекта в информационном бизнесе. ЗАО выпускает акции, но они не поступают в открытую продажу (потому оно и закрытое общество), а распространяются среди «своих». Скажем, 25% дали редакции, чтобы материально заинтересовать журналистов в коммерческом успехе предприятия, а 75% распределили между собой эти самые богатые приятели – Иванов, Петров и Сидоров. Прежде чем вступать в бизнес, новому ЗАО также необходимо зарегистрироваться, но уже не в Министерстве печати (потому что создаётся субъект хозяйственной деятельности, а не средство массовой информации), а в инспекции Министерства по налогам и сборам, как всем другим предприятиям, фирмам, банкам и т.д. В результате появились две организации, которые, с одной стороны, тесно связаны между собой, а с другой – независимы друг от друга. У каждой есть своя регистрация, свой устав, свои учредители. В нашем случае учредителями закрытого акционерного общества могут быть тот же редакционный коллектив газеты плюс Иванов, Петров, Сидоров – итого четыре учредителя.

Такова возможная схема по выпуску издания. При этом создаётся множество внутренних проблем и неувязок. Во-первых, что происходит, если ЗАО недовольно тем, что газета вместо прибыли приносит одни убытки? Что ему делать? ЗАО может смириться с этим, рассчитаться с долгами и ликвидироваться или может приложить усилия, чтобы вернуть упущенные 10 млн. рублей. Для этого оно, предположим, попробует сменить редактора и начать выпускать более «жёлтую» газету, которая будет более успешно распространяться не среди поколения родителей студентов, а среди их братьев и сестёр. Или, наоборот, среди бабушек и дедушек, потому что у ЗАО есть под них хороший рекламодатель. Редакционный коллектив, учредитель издания, может возражать против такого решения, утверждая, что редактор – достойный профессионал, что они ему полностью доверяют и все им в редакции довольны, проблема же состоит в том, что читатель не дорос до нужного интеллектуального уровня и поэтому не покупает газету. Неизбежно возникает конфликт. Вероятнее всего, по редакционному уставу ЗАО не сможет сменить редактора. Иванов, Петров и Сидоров попытаются оказать давление на учредителей газеты, и если последние поймут, что, разорвав отношения с ЗАО, они разорятся, то пойдут на какие-то уступки. Если же они этого не поймут и не согласятся с мнением ЗАО, то начнётся война, в которой обычно никто не может одержать победу. Устранить редактора, защищаемого Законом о СМИ, ЗАО может в редких случаях. Убедить бизнесменов продолжать вкладывать деньги в убыточное предприятие тоже практически невозможно. В результате Иванов, Петров и Сидоров теряют свои деньги, а студенты соответственно ищут возможность создания нового ЗАО...

Содержание устава юридического лица и устава редакции

Многие путают устав юридического лица, которое обеспечивает материально-техническую базу печатного издания, теле- или радиопрограммы, с уставом редакции СМИ, предусмотренным Законом о СМИ. Устав юридического лица регламентирует финансовые вопросы и вопросы управления юридическим лицом, в то время как устав редакции затрагивает совершенно иной круг проблем, т.е. содержательно эти уставы представляют собой разные юридические документы.

Если, например, юридическое лицо по своей форме является акционерным обществом (ЗАО или ООО), то в соответствии с гражданским законодательством оно обязано иметь устав, который определяет:

• количество, номинальную стоимость, категории (обыкновенные, привилегированные) акций, размещаемых обществом;

• права акционеров – владельцев акций каждой категории;

• размер уставного капитала общества;

• структуру и компетенцию органов управления общества и порядок принятия ими решений;

• порядок подготовки и проведения общего собрания акционеров, в том числе перечень вопросов, решение по которым принимается органами управления общества квалифицированным большинством голосов или единогласно;

• сведения о филиалах и представительствах общества.

Что же касается устава редакции, то в соответствии со статьёй 20 Закона о СМИ в нём обязательно должны быть определены:

• взаимные права и обязанности учредителя, редакции, главного редактора;

• полномочия коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции;

• порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией;

• основания и порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации;

• передача и/или сохранение права на название, иные юридические последствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или реорганизации редакции, изменения её организационно-правовой формы;

• порядок утверждения и изменения устава.

В уставе редакции могут быть предусмотрены любые не противоречащие законодательству обязательства учредителя финансировать зарегистрированное им средство массовой информации, а также обязательства редакции, связанные с подготовкой СМИ, имеющего определенный рейтинг, долю рынка, тираж, уровень рекламных доходов и т.п.

Описание структуры организации и механизмов управления её деятельностью обычно занимает самое большое место как в уставе юридического лица, так и в уставе СМИ. В этих уставах должна быть разделена компетенция между органами управления юридического лица (генеральным директором, правлением, дирекцией, советом директоров и т.п.) и органами управления редакцией средства массовой информации (редколлегией, редакционным советом, наблюдательным советом и т.п.). На руководителя юридического лица возлагаются права по управлению юридическим лицом, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, законами «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О некоммерческих организациях» и т.п. (в зависимости от организационно-правовой формы этого юридического лица). Основным свойством должности главного редактора (независимо от её точного наименования) в соответствии со статьей 2 Закона о СМИ является то, что замещающее её лицо принимает окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации, а в соответствии с частью 5 статьи 19 того же Закона – «представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами, а также в суде» и «несёт ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации».

Немало проблем возникает по поводу тех положений устава редакции, которые касаются прав на название и иные средства идентификации данного СМИ. Нередко журналисты считают, что наличие в уставе нормы о том, что права на наименование средства массовой информации принадлежат редакции, означает, что таким образом эти права надежно защищены. К сожалению, это не так. В судебной практике есть немало случаев, когда даже не учредители СМИ, а некие третьи лица (например, «отколовшиеся» сотрудники редакции) успешно отбирали у редакции права на название издания или программы, которое подчас составляет один из главных её активов. Надежную защиту от такого посягательства предоставляет только регистрация названия издания или программы в качестве изобразительного и словесного товарного знака (логотипа). При этом следует помнить, что товарные знаки регистрируются лишь на 10 лет, после чего необходимо позаботиться о продлении такой регистрации.

Процедура принятия устава редакции

Порядок принятия и утверждения устава редакции закреплен в статье 20 Закона о СМИ, где сказано: «...устав редакции средства массовой информации принимается на общем собрании коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава и утверждается учредителем».

Ситуация достаточно неординарная. Сложно представить себе, что устав юридического лица принимает трудовой коллектив предприятия (завода, банка и т.д.). Согласно гражданскому законодательству устав юридического лица принимают учредители самостоятельно, не будучи связанными какими бы то ни было пожеланиями работников этого предприятия. Не делает гражданское законодательство исключений и для уставов тех юридических лиц, внутри которых функционируют редакции средств массовой информации. И если бы не существовало второго документа – устава редакции, то права журналистов могли бы полностью игнорироваться учредителями этого юридического лица.

Однако законодатель счёл, что средство массовой информации – это не совсем обычное предприятие, а журналист — не только его наёмный работник, но и (в силу своей общественной значимости) полноправный участник взаимоотношений между редакцией средства массовой информации и его учредителем. Механизм принятия устава редакции таков, что одна сторона фактически не может навязать другой неприемлемые для неё условия деятельности СМИ. Для коллектива журналистов гарантия от неблагоприятных положений устава заключается в том, что никто, кроме «коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции», не обладает полномочиями по принятию устава редакции. Таким образом, принятие устава редакции без согласия на то работающих в ней журналистов невозможно. Если же говорить об интересах учредителя, то они учтены в том, что без его одобрения принятый устав не может вступить в силу.

Интересы коллектива журналистов и учредителя СМИ часто расходятся. Журналисты в большинстве случаев заинтересованы в максимальном ограничении права учредителя вмешиваться в деятельность редакции, а также в обеспечении гарантии финансирования деятельности СМИ. Для учредителя же более привлекательным является такой вариант устава редакции, по которому она становится ему подконтрольной как в административном, так и в финансовом смысле. В связи с этим противоречием процедура принятия устава редакции подчас сопровождается нешуточными баталиями.

Как правило, редакция СМИ представляет собой разнородный коллектив, в котором сотрудники могут придерживаться принципиально различных позиций. Поэтому очень важно понимать, кто именно из числа всех сотрудников, готовящих и выпускающих СМИ, подпадает под определение Закона о СМИ «журналисты – штатные сотрудники редакции» и, следовательно, будет голосовать за принятие или отклонение устава. Сразу заметим, что в законодательстве однозначного ответа на этот вопрос не существует.

С термином «штатные сотрудники» относительно ясно: таковыми являются лица, с которыми редакцией заключён трудовой договор. Таким образом, журналисты, работающие в редакции по гражданско-правовым, в том числе и авторским, договорам (например, внештатные корреспонденты), правом голосовать за или против принятия устава редакции не обладают.

Что же касается термина «журналист», то это определение охватывает гораздо более широкий круг лиц. Как мы уже знаем, статья 2 Закона о СМИ устанавливает, что «под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов». Каждый из этих процессов может пониматься как в узком, так и в широком смысле. Например, к тем, кто занимается «редактированием» материалов, можно причислить только редакторов, а можно и корректоров, референтов и т.п., а к числу тех, кто «создает» материалы, – либо только авторов текстов, либо также и фотографов, операторов, звукооператоров, режиссёров, продюсеров и т.д. Ещё сложнее определить круг лиц, занимающихся «подготовкой материалов».

После решения вопроса о том, кто является «журналистами – штатными сотрудниками редакции», созывается их общее собрание, на котором кворум в соответствии с частью 1 статьи 20 Закона о СМИ составляет не менее двух третей от числа лиц, включенных в их список. Процедура голосования Законом не определена, поэтому оно может быть как тайным, так и открытым, но его результаты должны быть оформлены протоколом, в обязательном порядке приобщаемом к принятому уставу как подтверждение легитимности его происхождения.

Определённые сложности могут возникнуть у редакции в том случае, когда поиск согласия по поводу тех или иных принципиальных положений устава затягивается: журналисты голосуют против варианта устава редакции, предложенного учредителем, а учредитель в свою очередь отказывается утверждать варианты, принятые коллективом журналистов. Как уже было сказано, такое промедление угрожает средству массовой информации аннулированием его свидетельства о регистрации.

Соблюдение процедур, предусмотренных в редакционном уставе, является обязательным при роспуске или закрытии редакции, при перемене названия СМИ, состава учредителей и, конечно, при переизбрании главного редактора. Как только нарушается редакционный устав, обиженная сторона вправе обращаться в суд и требовать отмены всех решений, принятых с нарушением устава.

Врезка

КАК УСТАВ РЕДАКЦИИ МОГ ЗАЩИТИТЬ ПРАВА ЖУРНАЛИСТОВ НТВ?

Как известно, смена главного редактора НТВ – Е. Киселёва весной 2001 года вызвала сильнейшее возмущение журналистов. Здесь самое время вспомнить о том, что порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией определяется именно уставом редакции. Так, в уставе можно предусмотреть такие нормы, которые сделали бы переизбрание главного редактора практически невозможным: например, установить, что он может быть смещён с должности не ранее чем по прошествии определённого периода с момента избрания или что для такого переизбрания новому кандидату необходимо набрать 100% голосов журналистов – штатных сотрудников телекомпании. Однако редакционного устава на НТВ просто не было.

В редакционном уставе можно было предусмотреть положения, согласно которым учредитель СМИ (скажем, ОАО «Телекомпания НТВ») будет обязан финансировать редакцию, но при этом ни при неких условиях не вправе вмешиваться в редакционную политику. Причем нормы надлежащим образом принятого и утверждённого устава редакции по вопросам, перечисленным в статье 20 Закона о СМИ, были бы строго обязательны к исполнению не только тем руководством ОАО «Телекомпания НТВ», которое этот устав утвердило, но и вновь избранным генеральным директором, советом директоров и даже собранием акционеров этого акционерного общества.

Поскольку порядок внесения изменений и дополнений в устав редакции определяется в самом же уставе, устав можно было бы сделать практически неизменяемым со стороны учредителя без согласования этого вопроса с творческим коллективом редакции. Правда, в таком случае всё равно оставалась бы теоретическая возможность «избавиться» от устава редакции, гарантирующего журналистам полную свободу действий и отсутствие какого-либо контроля со стороны владельца СМИ. Но этого можно было бы добиться, лишь перерегистрировав данное СМИ, т.е. ликвидировав старое средство массовой информации «НТВ» и зарегистрировав новое, например «НТВ-2». Однако при таком решении вопроса возникает несколько чрезвычайно серьёзных проблем, сводящих на нет весь эффект перерегистрации.

Ликвидация (в том числе по воле учредителя) средства массовой информации, на распространение которого выдана лицензия на телевизионное вещание, влечёт за собой аннулирование этой лицензии. Для того чтобы оформить новую лицензию, открытому акционерному обществу «Телекомпания НТВ» в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 698 от 26 июня 1999 года необходимо выиграть открытый конкурс. При этом совершенно очевидно, что за оставляемую «старым» НТВ общероссийскую частоту на метровом канале сражались бы все желающие – а таких в России немало, – так что выиграть этот конкурс было бы очень сложно.

Таким образом, ликвидировав старое средство массовой информации «НТВ», новое руководство ОАО «Телекомпания НТВ» даже в случае выигрыша конкурса не достигло бы своей главной цели – установления контроля над «тем самым НТВ». Вместо этого оно просто приобрело бы имущественный комплекс, на основе которого ранее готовились и распространялись телепрограммы НТВ, и в лучшем случае смогло бы создать на его основе совершенно новый телеканал, зрители которого четко понимали бы, что смотрят уже «не то НТВ», последнее с очевидностью следовало бы и из его названия.

Кроме того, как было сказано выше, в соответствии со статьёй 20 Закона о СМИ в уставе редакции можно предусмотреть порядок «передачи и/или сохранения права на название, иные юридические последствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или реорганизации редакции, изменения её организационно-правовой формы». Поэтому, прими Евгений Киселёв и руководители «Медиа-Моста» вовремя меры по утверждению устава редакции, творческий коллектив НТВ смог бы на гораздо более выгодных для себя условиях искать компромисс со своим новым хозяином – РАО «Газпром» в рамках согласительной комиссии[6].

Редакционная независимость на Западе

Согласно Закону «О средствах массовой информации» редакции и журналистскому коллективу предоставлен уровень профессиональной (редакционной) самостоятельности, права по отношению к собственнику, неслыханные в большинстве стран мира. Существующая у нас схема отношений редакции и «собственника» хотя и усложнена большим внутренним напряжением, тем не менее, гарантирует (по крайней мере, формально) редакционному коллективу больше свободы, чем в странах Запада, где нет имеющих примерно такую же силу редакционных уставов. Правда, главный редактор или ведущие журналисты и комментаторы могут иметь определенные гарантии от увольнения по прихоти владельца либо при его смене, но и эти гарантии, как правило, означают лишь необходимость выплаты высокого выходного пособия. Вместо учредительного договора заключаются индивидуальные трудовые соглашения (контракты). При этом главный редактор, естественно, желает заключить договор на три, пять, десять лет, а владелец, если он не уверен в своем редакторе, скорее всего, на три, пять, десять месяцев. В ходе переговоров они находят компромисс.

По такой же схеме заключаются договоры и с рядовыми работниками редакции. В редких случаях, если существует сильный журналистский профсоюз, подписывается коллективное соглашение, обычно предоставляющее работникам больше стабильности и гарантий. Не случайно русское слово «редакция» трудно перевести на другие языки, так как фактически этого понятия нигде больше не существует. Есть лишь наемные работники, которые работают на редактора и на владельца газеты.

Большинство западных экспертов указывают, порой с завистью, на чрезвычайный либерализм этой части российского Закона «О средствах массовой информации» 1991 года. Вот, например, что пишет о нём американский специалист по информационному праву профессор Монро Прайс:

«Российский закон (о СМИ. – А.Р.)... отличается от американского законодательства, которое обычно не предписывает конкретного устройства внутренней структуры газетной редакции или телевизионной сети. В Соединенных Штатах, как и во многих других... (странах. – А.Р.), не существует (юридической. – А.Р.) гарантии «независимости» редактора от издателя, сколь желанной ни кажется эта цель. В той мере, в которой редактор обладает независимостью, это является следствием традиции и только в редких случаях – контракта, но отнюдь не конституционного или статутного права».

«В том же духе Закон о СМИ использует формы закона для предоставления больших, чем это свойственно западной практике, прав тем, кто работает в СМИ. ...Положения (Закона о СМИ. – А.Р.) охватывают такие вопросы, как устав редакции, процедура назначения главного редактора, процедура прекращения деятельности, а также процедура смены учредителей или издателей. В Соединенных Штатах для журналистов... не характерно иметь права, существенно отличающиеся от положений коллективных договоров в других сферах деятельности, если только это специально не отражено в структуре собственности СМИ»[7].

Следует заметить, что в отличие от России в большинстве западных стран отсутствуют государственные и муниципальные СМИ (кроме информационных бюллетеней) и, следовательно, нет государственных медиа-собственников или учредителей. Да и в целом государство там в гораздо меньшей степени вмешивается в массово-информационную деятельность, чем это происходит в России. Наконец, ещё одной причиной такого положения с правами собственника организации СМИ является святость принципов частной собственности.

Трудовые отношения в редакции

Трудовой договор в редакции российского средства массовой информации можно представить как соглашение между работником и редакцией, по которому работник обязуется выполнять работу по определённой специальности или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку редакции, за которую администрация редакции обязуется выплачивать ему заработную плату (и/или гонорар) и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и самим трудовым договором.

Необходимо чётко разделять трудовой договор и смежные гражданско-правовые соглашения, такие, как договор личного подряда, договор подряда или оказания услуг или авторский договор, которые также могут быть применены в редакциях при привлечении разных специалистов к процессу организации выпуска продукции СМИ. С помощью таких договоров редакции обычно привлекают внештатных авторов для выполнения определённой работы. Например, в 1996 году администрация ЗАО «Концерн "Вечерняя Москва"» заключила договор-поручение с театральным критиком П. Согласно этому договору критик был обязан ежемесячно готовить в качестве приложения к газете «Вечерняя Москва» тематическую полосу под названием «Мельпомена», посвященную известным деятелям театра и кино. За каждый номер администрация редакции обязывалась платить ему как редактору приложения согласованную сторонами сумму. При этом он не был обеспечен рабочим местом в редакции газеты, не участвовал в редакционных планёрках, т.е. практически не подчинялся трудовому распорядку редакции (хотя должен был предоставлять материалы полосы за неделю до дня её выхода в свет)[8].

Известно, что деятельность редакции СМИ в целом носит постоянный характер (если верить учредительным документам, то такую задачу ставят перед собой многие учредители). Тем не менее, распространённой практикой является заключение с журналистом срочного трудового договора, т.е. договора на ограниченный срок. В настоящее время по трудовому законодательству срочный договор заключается в определённых случаях. В редакционной работе такой договор используется:

• для замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с законом сохраняется место работы;

• с лицами, поступающими на работу в организации – субъекты малого предпринимательства с численностью до 40 работников, а также к работодателям – физическим лицам;

• с лицами, направляемыми на работу за границу;

• для проведения работ, связанных с заведомо временным (до одного года) расширением производства или объёма оказываемых услуг;

• для работ, непосредственно связанных со стажировкой и профессиональным обучением работника;

• с лицами, обучающимися по дневным формам обучения;

• с лицами, работающими в данной организации по совместительству;

• с пенсионерами по возрасту, а также с лицами, которым по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением разрешена работа исключительно временного характера;

• с творческими работниками средств массовой информации, участвующими в создании произведений;

• в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Журналист должен осознавать, что по срочному договору на временную работу его могут принять только тогда, когда его работа, действительно, имеет временный характер. Поэтому если его нанимают на временную работу в отдел спорта газеты для освещения Олимпийских игр в Пекине, то это, конечно, может носить временный характер. Но журналиста не должны нанимать в отдел спорта по срочному договору на рутинную работу, ведь очевидно, что спорт не закончится через несколько месяцев и спортивную жизнь надо будет освещать и дальше.

Инициатором заключения срочного трудового договора без достаточных на то оснований обычно выступает администрация редакции. Журналисты в условиях жесткой конкуренции на рынке труда вынуждены с ней соглашаться. Однако судебная практика, предшествующая принятию в 2001 году Трудового кодекса РФ, показала, что в случае возникновения конфликта между работником и редакцией по причине расторжения договора на основании истечения срока суды часто решали спор в пользу работников, поскольку, как выяснялось в ходе судебного разбирательства, многие договоры являлись срочными безосновательно. Так, заводской районный суд г. Саратова 16 мая 1995 года рассмотрел иск журналиста П. к редакции газеты «Саратов» по поводу незаконного расторжения с ним трудового договора. Изучив дело и выслушав доводы сторон, суд пришел к выводу, что увольнение журналиста было незаконным, поскольку, принимая его на работу, редакция необоснованно заключила с ним срочный трудовой договор[9].

Такой договор, например, могут заключить с временным работником, принятым для замещения сотрудницы, ушедшей в декретный отпуск (данное обстоятельство обязательно должно быть зафиксировано в трудовом договоре). По возвращении постоянной сотрудницы договор редакции с временным работником расторгается.

Между тем надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и охране труда придан государственный характер. Охрана трудовых прав работников редакций также находится под контролем соответствующих государственных органов: федерального органа надзора и контроля за охраной труда и соответствующих органов субъектов Российской Федерации, не зависящих в своей деятельности от администрации предприятия и вышестоящих органов управления и действующих в установленном порядке (Федеральная инспекция труда при Министерстве труда РФ, Гострудинспекция и межведомственные государственные инспекции труда в субъектах Российской Федерации).

К числу основных задач этих органов отнесены такие, как защита трудовых прав работников от незаконных действий работодателей, должностных лиц и других ответственных работников организаций, ущемляющих трудовые права. Они вправе контролировать деятельность редакций независимо от форм их собственности и организационных особенностей. Так, летом 1997 года в редакции газеты «Саратовские вести» разразился скандал. Поводом послужило решение главного редактора о роспуске действующей профсоюзной организации редакции и назначении новых выборов. Данное решение противоречило Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», а также коллективному договору редакции и было продиктовано желанием главного редактора газеты отстранить от должности председателя профсоюзной организации. Сотрудники редакции обратились с жалобой в областную инспекцию труда. Работники инспекции откровенно признались, что ранее никогда даже не могли подумать о проверке редакции на предмет нарушения трудового законодательства. Такой стереотип в отношении редакции сложился в советские времена, когда органы печати находились вне подозрений у проверяющих организаций. Тем не менее, областная инспекция вмешалась в дело, и конфликт был разрешен[10].

Порядок прекращения деятельности СМИ

Закон о СМИ устанавливает порядок прекращения деятельности средства массовой информации. Это может сделать учредитель, если такая возможность предусмотрена в уставных документах редакции. К этой процедуре имеет право прибегнуть Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР), а до 1999 года – и его территориальные органы. Причём вопрос о прекращении или приостановлении деятельности СМИ может стоять вне зависимости от того, было оно зарегистрировано или нет.

Процедура прекращения деятельности СМИ по инициативе МПТР весьма сложная и длительная. Во-первых, её использование возможно только в случае нарушения редакцией положений статьи 4 Закона о СМИ («Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации»), которая относит к таким нарушениям следующие.

Использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний. Любое преступление, наказание за которое предусмотрено Уголовным кодексом РФ и совершённое с использованием СМИ, является злоупотреблением свободой массовой информации. Некоторые из этих преступлений (например, разглашение государственной тайны), очевидно, наиболее характерные, прямо названы в статье 4. При этом их диспозиция иногда отличается от диспозиции УК РФ, принятого позже Закона о СМИ.

Использование СМИ для действий, за которые не предусмотрено уголовное наказание. Все эти действия также названы в статье; это: пропаганда культа насилия и жестокости; разжигание классовой и социальной розни; использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей; распространение в средствах массовой информации сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических и психотропных веществ; пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов.

За некоторые из перечисленных правонарушений предусмотрена административная ответственность. Так, пропаганда либо незаконная реклама наркотических и психотропных веществ влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), на должностных лиц – от 40 до 50, а на юридических лиц – от 400 до 500 МРОТ. При этом возможна конфискация рекламной продукции и оборудования, использованного для ее изготовления (ст. 6.13 КоАП). Такой же штраф, но с конфискацией предмета административного правонарушения предусмотрен за использование скрытых вставок (ст. 13.15 КоАП). За демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях ее пропаганды следует наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти МРОТ или административный арест на срок до пятнадцати суток, и то и другое – с конфискацией фашистской атрибутики или символики (ст. 20.3 КоАП).

В соответствии со статьёй 16 Закона о СМИ Министерство печати выносит письменное предупреждение, направляемое главному редактору (учредителю, редакции). Предупреждение (см. Приложение) содержит указание на те редакционные материалы, в которых допущено злоупотребление свободой массовой информации, и сообщает, в чём оно выражалось. После вынесения в течение двенадцати месяцев двух и более предупреждений данному СМИ МПТР вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о прекращении его деятельности. В суде представители МПТР должны будут доказать обоснованность своего требования. В качестве меры обеспечения искового заявления о прекращении деятельности СМИ закон допускает приостановление деятельности этого СМИ как по заявлению министерства, так и по инициативе судьи (суда). На практике министерство крайне редко обращается с подобными заявлениями в суд, еще реже суд выносит решения о прекращении деятельности СМИ. Например, с октября 2000 года по ноябрь 2001 года МПТР направило одиннадцать официальных письменных предупреждений печатным изданиям и электронным СМИ.

О порядке регистрации СМИ речь шла в предыдущей главе. В контексте этой темы следует лишь заметить, что сведения, которые учредитель сообщает при регистрации средства массовой информации, регистрирующий орган, как правило, не проверяет. Но если впоследствии выяснится, что в заявлении о регистрации хоть в чем-то была допущена неточность и свидетельство о регистрации получено обманным путём, этот факт может послужить достаточным основанием для того, чтобы через суд аннулировать регистрацию и прекратить деятельность этого средства массовой информации.

В случае ликвидации или реорганизации учредителя – юридического лица – его права и обязанности в полном объеме переходят к редакции, если иное не предусмотрено ее уставом (ст. 18 Закона о СМИ).

Становление информационного законодательства в других странах бывшего СССР

Как уже было сказано, российский Закон о СМИ был принят через полтора года после принятия союзного Закона «О печати и других средствах массовой информации». Россия здесь не была исключением: большинство из 15 республик СССР по существовавшей тогда правовой традиции приняли свои собственные законы «О печати и других средствах массовой информации» либо «О средствах массовой информации». Произошло это в 1991–1992 годах. Учитывая советские порядки и природу государственного устройства Советского Союза, неудивительно, что на 98–99% эти законы были скопированы с союзного закона – в них входили все те же положения об учреждении, регистрации и организации деятельности средства массовой информации, о правах и обязанностях журналиста. Но были и отличия. Главным образом они касались оснований и порядка прекращения деятельности СМИ, максимального тиража изданий, не обязанных регистрироваться – 499 или 99 (в СССР и в России – 999), и некоторые другие. Но суть оставалась прежней.

Как и в России, в других обретавших суверенитет республиках закон о печати должен был стать, по мнению его разработчиков и законодателей, лишь одним из элементов триады массово-информационного законодательства. Эта триада состояла бы из общего закона об информации (или, как тогда говорили, – закона о гласности), закона о печати и закона о телевидении и радиовещании. Как и в России, в большинстве стран бывшего СССР эту триаду удалось создать лишь на треть, т.е. был принят только закон о печати (или закон о СМИ, фактически больше относящийся к особенностям правоотношений в области функционирования печатных масс-медиа).

Закон о телевидении и радиовещании приняли только в семи из 15 новых независимых государств: в странах Прибалтики, на Украине, в Молдавии, Таджикистане и Армении. Причём все эти страны (кроме Таджикистана), гармонизируя своё законодательство с правом Европейского Союза и Совета Европы, предусмотрели в своем законодательстве преобразование государственного национального телевидения и радио в систему общественного вещания. Сложности с принятием закона о телевидении в других странах носят тот же характер, что и в России: никак не удаётся урегулировать проблему, связанную с тем, кто будет контролировать вещание и выдавать лицензии.

Закон об информации принят лишь в трёх странах – на Украине, в Киргизии и Узбекистане. Литва в 1996 году и Эстония в 2000 году пошли по довольно популярному в Восточной Европе пути, когда принимаемый Закон «Об общественной информации» включает в себя положения, традиционно представленные в законе о СМИ, законе о доступе к информации и в законе о телерадиовещании.

Сегодня из всех пятнадцати республик бывшего СССР наиболее подробное и развитое массово-информационное законодательство имеет Украина.

Приложение 1

Принят общим собранием

коллектива – штатных

сотрудников редакции

Протокол

от «____» __________________ г.

Утвержден

«____» __________________ г.

УСТАВ

РЕДАКЦИИ ТЕЛЕПРОГРАММЫ

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Телепрограмма ______________________________, выходящая на русском языке и распространяемая на территории ___________________.

1.2. Учредителем телепрограммы _____________________________________________________________ является _______________________________ (адрес__________________________).

1.3. согласно Закону РФ «О средствах массовой информации» одновременно является и редакцией телепрограммы ___________________________________________.

1.4. Редакция располагается по адресу: _____________________________________.

1.5. Телепрограмма ______________________ зарегистрирована как средство массовой информации Территориальным управлением Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций «_____» _____________ г., с изменениями от «____» ____________г.

Свидетельство о регистрации средства массовой информации номер ______________.

1.6. Редакция осуществляет выпуск телепрограммы в соответствии с Законом РФ «О средствах массовой информации», другими нормативными актами, регулирующими деятельность средств массовой информации, и данным уставом.

II. УЧРЕДИТЕЛЬ

2.1. Учредитель утверждает Устав редакции, смету расходов и доходов, штатное расписание, правила внутреннего трудового распорядка и обеспечивает их соблюдение сотрудниками редакции.

2.2. Учредитель назначает и освобождает от должности главного редактора, который принимается на работу и увольняется приказом.

2.3. Учредитель может передавать свои права и обязанности третьему лицу.

2.4. Учредитель может выступать в качестве издателя, распространителя телепрограммы, собственника имущества редакции.

2.5. Учредитель вправе обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщения или материалы от его имени. По претензиям и искам, связанным с деятельностью учредителя, ответственность несёт учредитель.

2.6. Учредитель получает прибыль от деятельности редакции.

2.7. Учредитель содействует работе редакции, выделяет средства на её содержание.

2.8. Учредитель распоряжается всеми финансовыми средствами и имуществом редакции.

2.9. Учредитель принимает на работу и освобождает от работы сотрудников редакции; командирует сотрудников редакции.

2.10. Учредитель подписывает от имени редакции договоры, соглашения.

2.11. Учредитель издает приказы и распоряжения.

III. СТАТУС РЕДАКЦИИ, ГЛАВНОГО РЕДАКТОРА, ИХ ПОЛНОМОЧИЯ

3.1. Редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности.

3.2. Главный редактор осуществляет руководство деятельностью редакции. Он организует работу в соответствии с Законом РФ «О средствах массовой информации», уставом редакции.

Главный редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами, а также в суде.

Он несет ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации законами Российской Федерации.

3.3. Редакция вправе запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и их должностных лиц.

3.4. Распространение продукции средства массовой информации допускается только после того, как главным редактором дано разрешение на выход в эфир.

3.5. Главный редактор может быть освобождён от должности учредителем по собственной инициативе, а также в случаях установленных грубых нарушений Закона РФ «О средствах массовой информации» и трудового законодательства в соответствии с Трудовым кодексом РФ.

3.6. Главный редактор осуществляет организацию творческого процесса в редакционной работе и организует производственную и другие виды деятельности, необходимые для достижения уставных целей и задач.

IV. ПОЛНОМОЧИЯ КОЛЛЕКТИВА ЖУРНАЛИСТОВ – ШТАТНЫХ СОТРУДНИКОВ РЕДАКЦИИ

4.1. Журналистский коллектив редакции состоит из работников, занимающихся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции телепрограммы и связанных с нею трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающихся такой деятельностью по её уполномочию.

4.2. По представлению журналистов, если это соответствует задачам редакции (или по своему решению), главный редактор реализует право запроса информации от имени редакции.

4.3. Каждый журналист и другие работники редакции вправе и обязаны обеспечивать соблюдение требования Закона «О средствах массовой информации» о конфиденциальности информации. Требования руководителей, направленные на нарушение гарантий конфиденциальности информации, не подлежат исполнению.

4.4. Все журналисты редакции вправе и обязаны соблюдать права на используемые произведения, включая авторские права. Противоречащие этому требования руководителей редакции не подлежат исполнению журналистами и не могут служить основанием для дисциплинарной ответственности.

4.5. Трудовой коллектив редакции составляют все граждане, участвующие своим трудом в её деятельности на основе трудового договора (контракта). Полномочия трудового коллектива определяются действующим трудовым законодательством.

4.6. При выполнении принятых на себя обязательств сотрудники редакции строго руководствуются ст. 47, 49, 51, 52 Закона РФ «О средствах массовой информации».

V. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕДАКЦИИ, ПРОИЗВОДСТВЕННО-ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРЕКРАЩЕНИЯ И ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

5.1. Основными целями и задачами редакции являются:

• поиск, получение, производство и распространение информации;

• сбор и анализ объективной информации общественно-политического, экономического, научного, культурного и иных представляющих интерес для широкой публики направлений;

• освещение деятельности государственных органов и институтов, всех ветвей государственной власти, местного самоуправления, общественных и общественно-политических организаций, государственных, частных, общественных и муниципальных организаций и предприятий, хозяйствующих субъектов;

• независимый анализ внутренней и внешней политики страны, внутренней и внешнеэкономической политики регионов, субъектов федерации, и их влияния на жизнь общества.

5.2. В соответствии с её целями редакция осуществляет:

• производство и распространение телепрограмм;

• рекламно-информационную деятельность;

• продажу и покупку авторских прав, распространение аудио- и видеоинформации;

• иные виды производственной, коммерческой и финансовой деятельности, не запрещённые действующим законодательством и необходимые для реализации уставных целей и задач.

5.3. Приостановление или прекращение деятельности средства массовой информации осуществляется только по решению учредителя либо судом в соответствии со ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации». Извещает об этом регистрирующий орган.

VI. ПЕРЕДАЧА И (ИЛИ) СОХРАНЕНИЕ ПРАВА НА НАЗВАНИЕ

6.1. Смена учредителя допустима в соответствии с законом.

6.2. Прекращение деятельности средства массовой информации влечёт недействительность свидетельства о его регистрации и Устава редакции.

В случае приостановления выхода телепрограммы другие работы редакцией могут вестись, о чём в своём решении указывает учредитель.

6.3. В случае прекращения деятельности средства массовой информации принимается решение о ликвидации редакции в соответствии с действующими нормами законодательства.

6.4. Учредитель в случае прекращения деятельности телепрограммы имеет право:

• сохранить за собой право на её название;

• отказаться от права на название;

• передать право на название любому юридическому или физическому лицу.

VII. ПОРЯДОК УТВЕРЖДЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ УСТАВА РЕДАКЦИИ

7.1. Устав редакции принимается общим собранием коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава, о чём составляется протокол.

7.2. Утверждение Устава осуществляет учредитель.

7.3. Изменения в Устав редакции вносятся в том же порядке, какой предусмотрен для его принятия и утверждения.

7.4. Настоящий Устав вступает в силу с момента его утверждения.

Главный редактор телепрограммы

«____» _____________________ г.

Использован

Информационный бюллетень Национальной ассоциации

телерадиовещателей. № 29 (202). 26 июля 2001 г.

Приложение 2

Редактору газеты «Ленинская смена плюс»

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ

В Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций поступили материалы из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в отношении газеты «Ленинская смена плюс», опубликовавшей в № 18, 20, 21 за 2001 год ряд статей, посвященных выборам губернатора Нижегородской области.

Данные публикации по заключению Избирательной комиссии Нижегородской области признаны предвыборной агитацией, осуществлённой с нарушением требований законодательства Российской Федерации о выборах, в частности пункта 1.6 статьи 44, пункта 2 статьи 46, пункта 6 статьи 49 и пункта 9 статьи 54 Закона Нижегородской области «О выборах губернатора Нижегородской области».

Проанализировав содержание представленных публикаций, Министерство пришло к заключению об обоснованности и правильности выводов ЦИК РФ и о допущенных в публикациях нарушениях редакцией газеты «Ленинская смена плюс» требований ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации».

В связи с вышеизложенным Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций согласно своим полномочиям и на основании ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации» выносит официальное предупреждение редакции газеты «Ленинская смена плюс».

Одновременно напоминаем Вам, что в соответствии со ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации» неоднократные в течение двенадцати месяцев нарушения редакцией требований ст. 4 вышеназванного Закона, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения редакции, являются основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации.

Заместитель начальника

Управления государственной инспекции

по делам печати, телерадиовещания

и средств массовых коммуникаций

М.Г. Терехина

13 июля 2001 г.

Закрепление прочитанного материала

1. Почему так важно знать законодательное определение того, кто является журналистом?

2. Сформулируйте понятие «учредитель СМИ» Почему это понятие не приводится в статье 2 Закона о СМИ?

3. Что происходит с редакцией при ликвидации учредителя?

4. В чём отличия устава редакции и устава юридического лица? Может ли редакция не быть юридическим лицом? Приведите примеры.

5. Почему журналисту необходимо знать содержание устава редакции, в которой он работает?

6. В чем специфика трудовых отношений в редакционном коллективе? Почему журналисту невыгодно заключать срочный договор?

7. СМИ являются субъектом или объектом права? Ответ обоснуйте.

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 7–28.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч.-практ. комм. проф. М.А.Федотова. М., 1999. С. 397–417.

Комментарий к Закону РФ о СМИ (Фонд защиты гласности). М., 2001.

Давтян С.Л. Редакция газеты, выбор организационно-правовой формы // ЗиП 1997 № 10. С. 27–29.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Давтян С.Л. Бессрочный труд журналиста (или о сроках трудового договора в редакциях). // ЗиП. 1997. № 11. С. 26–27.

Самохвалов А. Учреждение и регистрация СМИ // Среда. 1996. № 2.

Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Пора ли «священной корове» на бойню, или Что таит модернизация закона о СМИ // ЗиП. 1998. № 1–2. С. 1–6.

К вопросу о принятии устава редакции СМИ: Комментарий Института проблем информационного права // ЗиП. 2001. № 4. С. 8–11.

Договоры в деятельности средств массовой информации / Отв. ред. Н.Д. Гобешия. М., 2001.

Типовой договор между редакцией и учредителем // Журналист. 1991. № 1. С. 84.

Типовой договор между редакцией и издателем // Там же. № 2. С. 85.

Законы и практика СМИ в странах СНГ и Балтии (Сравнительный анализ). Фонд защиты гласности М., 1999.

Глава III

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ СМИ

Государственная политика в первые постсоветские годы

С освобождением прессы от партийно-государственного гнета и цензуры в новых посткоммунистических условиях почти сразу же возник вопрос: какими должны быть отношения власти и СМИ – настороженно-враждебными, дружескими либо какими-то другими? Первый министр информации России М.Н. Полторанин заявил тогда, что государство и журналисты «должны быть заинтересованы друг в друге». Б.Н. Ельцин считал, что, скажем, Российское телевидение должно «немножко любить» президента. Комментарий «Московских новостей» выразил осторожность самих изданий в подходе к развитию этих отношений: «Власть и пресса не суждены друг другу. От таких браков рождаются только уроды. Мы не пара. Останемся друзьями?»

Теоретические аргументы сторонников союза и дружбы СМИ с новой властью обычно сводились к общности разделяемых ими демократических ценностей и устремлений. Это означало и то, что пресса, как считало руководство страны, должна убедить каждого россиянина в том, что предпринимаемые реформы жизненно необходимы и практически реализуемы. С точки зрения верхов, сотрудничество прессы и властей обычно способствует большей открытости правительства, весомости поступающей в СМИ информации. Критика же правительства реформаторов в переходный период приведёт к его отставке, что повлечет за собой приход диктаторских сил, которые, среди прочего, задушат свободу печати.

По мнению сторонников оппозиции СМИ по отношению к властям, именно в период экономических и политических трудностей пресса должна препятствовать правительственному манипулированию информацией, балансировать его критическими сообщениями с целью обеспечения объективного и свободного потока информации в интересах всего общества. (Особые права СМИ в этом процессе закреплены в статье 38 Закона РФ «О средствах массовой информации».) При этом отмечалось, что функционирование критически настроенной прессы отвечает и интересам правительства, как общим – канализировать недовольство и наблюдать за оппозицией, так и частным – поддерживать образ России как свободного государства.

Практически все средства массовой информации в нашей стране были прибыльными до тех пор, пока в январе 1992 года не произошло либерализации цен. После этого бумага, расходные материалы, распространение, электроэнергия, связь, оборудование резко подорожали, по некоторым позициям в сотни раз. При этом подписка была уже оплачена населением на год вперед, и фактически в течение первых месяцев 1992 года, чем больше был тираж газеты, тем большие убытки она несла. Затем объявили «доподписку» для тех, кто хотел продолжать получать прессу во втором полугодии. Стали выпускать сдвоенные, а порой и строенные номера журнальных изданий, объём которых не превышал объёма дореформенных. Выросла цена изданий в розницу.

Все это привело к падению тиражей газет и журналов в десятки раз. Появилась определенная социальная апатия у населения, которое от привычки выписывать 3–4 ежедневные газеты на семью перешло к практике выписывать 0,3–0,4 газеты на семью. Естественно, это также повлияло на экономическое состояние изданий. Возник вопрос о необходимости прямых дотаций правительства органам печати. Решительно сказать «нет» такому соблазну смогли немногие. К ним относятся «Московские новости», заявившие: «Мы не хотим брать никаких денег. Мы только хотим, чтобы у нас их не крали», и «Коммерсантъ», посчитавший, что «свободная пресса должна спасаться собственными силами».

Большинство же предпочло философские размышления о неизбежности дотаций, об «угрозе духовной деградации людей», если правительство «не найдёт действенной возможности уберечь общество (и себя) от краха прессы», ведь газета – «это незаменимое информационно-психологическое обеспечение реформ» («Труд»). В подобном стиле выступала и «Комсомольская правда»: «Ни одно правительство не может готовиться к информационному коллапсу, поскольку этот коллапс, как правило, сопровождает насильственную смену самого правительства». Такие рассуждения нередко сопровождались прямыми просьбами о помощи.

Столкнувшись с волной явных и скрытых прошений, власти получили широкое поле для ответного манёвра. И вот уже министр М.Н. Полторанин предлагает распространить сферу государственного протекционизма, включая и материальную поддержку, только на издания, «работающие на возрождение России». Глава парламентского комитета по средствам массовой информации объясняет необходимость выделения крупных дотаций лишь двум газетам («Труду» и «Комсомольской правде») «авторитетом этих изданий в читательской среде, высоким уровнем профессиональной квалификации, качеством информации, которую распространяют эти издания, их объективностью». Помощь «Труду», газете независимых от государства профсоюзов, со стороны правительства объяснялась и личной благосклонностью к ней Президента РФ. Подобные высказывания «главных кураторов» СМИ в России, выдвигаемые ими критерии изданий, нуждающихся в поддержке властей, заставили многих усомниться в безопасном для независимости прессы получении прямой государственной помощи.

Несмотря на это, дотации для средств массовой информации, т.е. целевые выделения денежных средств на покрытие убытков редакций, широко практиковались в 1992–1995 годах. Формированием бюджета дотаций, их распределением занималось Министерство печати, в силу чего оно и приобрело чрезвычайно большое значение.

С самого начала реформ стало ясно, что гораздо более целесообразна помощь другого рода, как-то: разморозить валютные счета изданий во Внешторгбанке, снизить налоги, выдать льготные кредиты, понизить тарифы на пользование государственными средствами связи, на аренду помещений, выделить дотации на приобретение газетной бумаги. При этом льготы нужно было бы установить одинаковыми для всех изданий и предоставлять их автоматически, в независимости от редакционной политики.

Система общих для всех льгот была заложена ещё в Законе о СМИ 1991 года, статья 19 которого определяла, что в течение двух лет со дня первого выхода в свет (в эфир) продукции средства массовой информации редакция освобождается от налоговых платежей. Эта норма действует и поныне, хотя порой её выполнения приходится добиваться. Примером может служить ситуация с сыктывкарской газетой «Панорама столицы». По сообщению местного агентства Комиинформ, в нарушение нормы Закона о СМИ Государственная налоговая инспекция (ГНИ) по г. Сыктывкару начисляла редакции «Панорамы столицы» следующие виды налогов: на нужды образовательных учреждений; на пользователей автомобильных дорог; на имущество и др. Данная газета была зарегистрирована в Комитете РФ по печати в декабре 1997 года. Первый её экземпляр увидел свет в январе 1998 года. Редакция обратилась с жалобой в прокуратуру Республики Коми (РК), которая пришла к выводу, что налоговая инспекция нарушила закон и необоснованно применила в отношении газеты «Панорама столицы» налоговые санкции. Однако, несмотря на очевидный характер нарушения статьи 19 Закона о СМИ, представление прокурора РК от 25 декабря 1998 года об устранении нарушений налогового законодательства было оставлено Государственной налоговой инспекцией без удовлетворения. В апреле 1999 года работники инспекции вновь направили в адрес редакции требование об уплате налогов, а также выставили инкассовое распоряжение на расчетный счёт издания общей суммой 3661 рубль. Ответным шагом стало обращение исполняющего обязанности прокурора РК Николая Басманова в мае 1999 года в Арбитражный суд Республики Коми с иском в интересах редакции газеты «Панорама столицы» к ГНИ по Сыктывкару о признании недействительным налогового требования и возврате из бюджета необоснованно удержанной суммы. Арбитражный суд своим решением от 12 августа 1999 года признал исковые требования прокурора обоснованными и обязал ГНИ возвратить указанную сумму. Это решение было обжаловано. Но в сентябре 2000 года вышестоящая инстанция, Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа, оставила его без изменения, не удовлетворив тем самым кассационную жалобу налоговой инспекции.

Система государственной поддержки СМИ в 1996–2001 годах

После 1995 года политика государственной поддержки СМИ изменилась и стала ориентироваться на предоставление одинаковых льгот широкому кругу средств массовой информации. Важнейшей причиной и показателем происшедшего изменения стало принятие в конце 1995 года Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (далее – «О государственной поддержке...»). Закон был принят первоначально только на три года, и его действие должно было закончиться 31 декабря 1998 года. Накануне этого дня срок действия большинства его статей был продлён Государственной Думой еще на три года – до 31 декабря 2001 года.

Целью государственной поддержки закон видел обеспечение прав граждан на получение информации, свободу слова, а также обеспечение экономической независимости средств массовой информации.

Льготы были установлены как для печатных, так и для электронных средств массовой информации. Они не распространялись лишь на так называемые «специализированные» (по терминологии Закона о СМИ) издания и программы рекламного и эротического характера. «И это разумно, поскольку такие издания носят сугубо коммерческий характер и не могут рассматриваться как институты культуры и развития демократии»[11]. Эти средства массовой информации, не получая никаких государственных льгот, платят также повышенный (по сравнению с остальными) сбор за свою регистрацию: в пять раз больше – рекламные и в десять раз – эротические СМИ.

По Закону «О государственной поддержке...» средствам массовой информации предоставлялись следующие льготы. Во-первых, происходило освобождение от налога на добавленную стоимость (НДС). Причём от НДС освобождались лишь те виды деятельности организаций средств массовой информации, которые имели непосредственное отношение к производству, транспортировке и реализации продукции СМИ, т.е. печать, распространение, продажа и подписка на средства массовой информации. Если же гипотетическое ЗАО «Редакция газеты "Вечерний вестник"» занималось также и продажей квартир, то эта часть его деятельности от уплаты НДС не освобождалась. В нашей стране НДС составляет 20% от операций по реализации товаров и услуг, и это была существенная льгота для редакций.

Во-вторых, средства массовой информации освобождались от налога на прибыль, опять-таки полученную от производства и распространения продукции СМИ, и только в части, зачисляемой в федеральный бюджет. В то время налог на прибыль составлял 35%. С 2002 года он составляет 24%, из них 7,5% зачисляется в федеральный бюджет.

В-третьих, существовало освобождение от таможенных пошлин, связанных с импортом бумаги, необходимого для производства продукции СМИ, оборудования и с импортом-экспортом периодических печатных изданий.

И, наконец, последняя из существовавших до 2002 года льгот: средства массовой информации оплачивали услуги, связанные с почтовой, телеграфной, телефонной связью, а также аренду помещений по тарифам для бюджетных организаций и для организаций сферы культуры, т.е. по самым низким ставкам. Это правило касалось аренды помещений только в зданиях, которые являлись федеральной собственностью, т.е. фактически эта льгота не имела значения для редакций большинства СМИ. Помещения, которые арендовали СМИ, должны были использоваться строго для производства средств массовой информации.

Система единообразной господдержки не исключала специальных мер помощи тем или иным СМИ. Так, в декабре 1998 года Президент РФ подписал указ «О мерах государственной поддержки акционерного общества "ОРТ"», в котором согласился с предложением исполнительной власти «об открытии Внешэкономбанком кредитной линии под обеспечение, предоставляемое акционерами АО "ОРТ"». Под этот залог была выделена сумма около 100 млн. долларов.

Прекращение с 2002 года действия Закона «О государственной поддержке...» лишает СМИ большинства существовавших льгот. Делается это с учётом общей финансовой политики государства на уменьшение налоговых ставок при ликвидации льгот и скидок всех видов. Таким образом, государство более не признаёт за СМИ особого статуса, требующего создания специального экономического режима максимального благоприятствования.

В новых условиях некоторые малые редакции могут воспользоваться общей льготой нового Налогового кодекса РФ (ст. 145 ч. 2). В соответствии с этой льготой организации вправе не платить налоги, если за три предшествующих месяца сумма выручки от продажи товаров и услуг не превысила одного миллиона рублей. А 20 декабря 2001 г. Государственная Дума приняла закон, вносящий изменения и дополнения в статьи 149 и 164 части 2 Налогового кодекса РФ. Закон устанавливает пониженную ставку НДС в размере 10% при реализации продукции печатных СМИ, за исключением изданий рекламного и эротического характера. Пониженная ставка НДС сроком до 1 января 2003 года вводится на услуги по экспедированию, доставке периодических печатных изданий и книжной продукции, а также на редакционные и издательские услуги, связанные с производством этих изданий.

Во многих субъектах РФ приняты свои законы о поддержке СМИ, которые в большинстве своём дополняют федеральный закон льготами по налогам, вносимым в местный бюджет, и по арендной плате за помещения в зданиях, являющихся собственностью этих субъектов. Кроме того, региональные бюджетные законы предусматривают дотации для прямой поддержки СМИ. Основная часть бюджетных средств субъекта федерации, предназначенных для поддержки СМИ, достаётся главному областному, краевому или республиканскому официальному изданию. Например, Законом Калужской области «Об областном бюджете на 2000 год» более 60% финансовых средств, выделенных для поддержки СМИ области, предназначалось редакции областной газеты «Весть». В Законе Алтайского края «О краевом бюджете на 2000 год» более 40% финансовых средств, предназначенных для поддержки местных СМИ, адресованы редакции краевой газеты «Алтайская правда», а 55% поделены между всеми редакциями районных и городских газет в рамках реализации местного Закона «Об экономической поддержке районных и городских газет Алтайского края». Кстати, и в этом, и в некоторых других местных законах о поддержке СМИ часть льгот выходит за пределы, установленные в Федеральном законе «О государственной поддержке...». В этом же краевом законе, например, есть положение о покрытии расходов по переподготовке работников редакций печатных СМИ согласно лимиту, установленному администрацией края. Объясняется это тем, что, например, по состоянию на конец 2001 года лишь 23% сотрудников городских и районных газет на Алтае имели специальное журналистское образование, а получение второго высшего профессионального образования для большинства работников редакций невозможно в связи с высокой суммой оплаты за учёбу и низкой заработной платой газетчиков.

Следует отметить, что некоторые из региональных законов носят дискриминационный характер, например, предоставляя льготы только тем СМИ, учредителями которых выступают органы власти или местного самоуправления.

Государственная поддержка местной прессы

Другим федеральным нормативным актом, в котором крайне заинтересованы местные печатные СМИ, является Федеральный закон «Об экономической поддержке районных (городских) газет» (1995). До последнего времени значение районных газет традиционно недооценивалось, хотя по данным на 2002 год из совокупного годового тиража газет в России (6 млрд. экз.) две трети составляет тираж региональных (местных) газет, а половину последних – районные и городские издания. Практически лишенные рекламных доходов, живущие на скудные поступления от частных объявлений и на средства, время от времени выделяемые местными властями, они медленно умирали. Однако именно они наряду с эфирным телевидением и проводным радио служат основным источником информации для жителей российской глубинки, давно переставших подписываться на центральную прессу.

Согласно Закону «Об экономической поддержке районных (городских) газет» из федерального бюджета должны выделяться средства для развития материально-технической базы газет, оплаты услуг доставки, закупки бумаги и покрытия расходов на полиграфические услуги. Теоретически на поддержку из бюджетных средств могут рассчитывать редакции как государственных и муниципальных, так и общественных (непартийных) и частных изданий. Основным критерием для получения бюджетных денег здесь является включение издания в так называемый «федеральный реестр» районных (городских) газет, составляемый соответствующей комиссией, куда входят представители законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, региональных организаций Союза журналистов России, общественных объединений. Этот реестр ежегодно согласуется с Правительством России и утверждается Государственной Думой при принятии федерального бюджета. Поскольку в этот перечень может быть включена только одна газета из числа издающихся на территории района (города), между ними проводится конкурс. В жюри входят представители от выборных органов, главы местного самоуправления и региональной организации Союза журналистов России.

Таким образом, право назвать имя победителя в конкурсе принадлежит в основном местным чиновникам, которые, как правило, являются заинтересованной стороной, поскольку в число участников конкурса обычно входит ими же учреждённое издание. Заинтересованной стороной в какой-то мере можно считать и районную организацию Союза журналистов, поскольку его основу составляют в большинстве случаев сотрудники редакции традиционных, «старых» газет, учрежденных чаще всего всё теми же органами власти и самоуправления. Поэтому догадаться, кто может победить в таком конкурсе, нетрудно.

На практике намерения законодателя поддержать погибающие региональные издания были реализованы не сразу. С 1996 по 1998 год средства на исполнение Закона «Об экономической поддержке районных (городских) газет» не выделялись, поскольку не были заложены в бюджет. В 1999 году, когда в федеральном бюджете наконец появились 75 млн. рублей, которые предполагалось направить на исполнение этого закона, газеты вновь не получили ни копейки. Выяснилось, что за время действия (а по сути, бездействия) закона предусмотренный в нём механизм, при котором средства направляются в субъекты федерации и уже там распределяются между районными и городскими газетами, вступил в противоречие с бюджетным законодательством. Ссылаясь на это противоречие, Министерство финансов отказывалось выделять средства. Для того чтобы исправить эту ситуацию, депутаты Государственной Думы в конце 1999 года внесли изменения в Закон «Об экономической поддержке районных (городских) газет», предусматривающие перечисление средств из федерального бюджета не в регионы в составе общего трансферта, а Министерству РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций для распределения между конкретными редакциями. В результате этих поправок в 2000 году дотации получили 1950 газет на сумму 150 млн. рублей. В бюджете на 2001 год эти расходы составили уже 225 млн. рублей. В 2002 году бюджетное финансирование региональных и городских газет было уменьшено до 170 млн. рублей.

Законодательство о порядке освещения деятельности органов власти в государственных СМИ

В январе 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». В соответствии с ним журналисты имеют право знакомиться с записями всех официальных мероприятий с участием Президента РФ, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ и его президиума и снимать копии с них (кроме записей закрытых мероприятий). Такие записи, которые хранятся бессрочно, ведут соответствующие пресс-службы.

В законе определяется порядок освещения официальной деятельности Президента РФ, обеих палат парламента, Правительства РФ, высших судебных институтов страны в аудиовизуальных СМИ, учредителями которых выступают органы государственной власти РФ и (или) субъекта федерации. Закон устанавливает те из официальных событий, которые редакции аудиовизуальных СМИ обязаны транслировать в полном объёме не позднее чем через 24 часа с момента их совершения. Сообщения о других событиях, перечисленных в законе, должны быть включены в информационные программы в тот день, когда они состоялись.

В общенациональных государственных аудиовизуальных средствах массовой информации должны еженедельно появляться обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45 минут об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции РФ, законов и иных правовых актов, принимаемых в стране. Закон также предусматривает, что каждый месяц в рамках одной из общероссийских программ радио и телевидения, учреждённых органами государственной власти, должны выходить в эфир дебаты представителей депутатских объединений в Государственной Думе.

Что же касается государственных региональных теле- и радиопрограмм, то их редакции должны предоставлять возможность для выступления депутатам Федерального Собрания по месту их избрания как минимум один раз в два месяца по телевидению и один раз в месяц по радио.

Большинство норм ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» так и не стало работать. Редакции государственных телерадиопрограмм по большому счёту его игнорируют. Не в последнюю очередь это происходит в силу того, что контроль за исполнением закона был возложен на так и не созданную Федеральную комиссию по телерадиовещанию (см. гл. V учебника). Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в свою очередь ни разу даже не зафиксировало несоблюдение этого закона телерадиоорганизациями, хотя за нарушения других законов оно неоднократно выносило предупреждения и приостанавливало действие лицензий на вещание. Причина такого безразличия к нарушениям норм об освещении деятельности государственных органов, возможно, заключается в том, что, по мнению органов исполнительной власти, в этом законе слишком много внимания уделяется освещению власти законодательной.

Столь же неэффективными и декларативными остаются нормы указа Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» от 31 декабря 1993 года об обязательном освещении правовых актов и решений государственных органов и о создании циклов передач, разъясняющих деятельность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в программах государственных телерадиоорганизаций.

Следует отметить и то, что во многих субъектах Российской Федерации действуют свои законы об освещении в государственных СМИ деятельности органов власти.

Обязанность властей реагировать на критику в СМИ

Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 года установлено, что руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих органах. В указе говорится, что данная обязанность включает в себя следующие действия:

1) рассматривать не позднее трёх дней сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том числе в теле- и радиопередачах, о нарушениях подчинёнными должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанными государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов;

2) не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации материалы рассмотрения сообщений об указанных выше деяниях; копии этих материалов следует направлять в Главное контрольное управление Президента РФ[12];

3) в случаях выявления по результатам рассмотрения указанных сообщений СМИ в отношении подчинённых должностных лиц последствий в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иных тяжких последствий, а также преднамеренного нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения указанными госслужащими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов направлять материалы в органы прокуратуры.

В последующие после принятия этого указа месяцы в рамках кампании по укреплению исполнительской дисциплины он был продублирован различными министерствами и ведомствами. Так, были приняты: приказ Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 4 июля 1996 года «О соблюдении федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов»; приказ Минфина от 8 июля 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в центральном аппарате Министерства финансов Российской Федерации»; приказ Федеральной службы лесного хозяйства от 12 июля 1996 года «Об укреплении исполнительской дисциплины в Рослесхозе»; приказ Министерства здравоохранения от 24 июля 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» и другие документы.

Указ побудил также большинство губернаторов инициировать принятие местных нормативных актов, устанавливающих обязанность чиновников реагировать на публикации в СМИ. Эта обязанность была закреплена в законодательстве Волгоградской, Нижегородской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской областей, Ставропольского и Краснодарского краев, других регионов страны. В основном региональные акты представляют собой почти дословное воспроизведение текста президентского указа.

К сожалению, несмотря на возникший в первое время энтузиазм, связанный с появлением возможности осуществления общественного контроля за деятельностью исполнительной власти, ситуация практически не изменилась: на критику в прессе власть реагирует только в том случае, если это диктуют интересы самой власти. Но и журналисты в свою очередь вправе и должны добиваться от государственных органов выполнения ими же принятых решений.

Доктрина информационной безопасности

В сентябре 2000 года Президентом РФ была утверждена Доктрина информационной безопасности. Сами средства массовой информации и различные общественные организации встретили её в штыки. Характерным здесь является Заявление Союза журналистов России, в первом же предложении которого утверждается, что «главную угрозу информационной безопасности России представляет та политика, которая воплощена в Доктрине информационной безопасности». Однако содержательный анализ текста Доктрины показывает, что негативные оценки излишне драматизируют ситуацию.

Прежде всего, следует отметить, что сама по себе доктрина не может быть опасной, поскольку не является нормативно-правовым актом, обязательным к непосредственному исполнению государством, гражданами или организациями. Она в большей степени соответствует таким типам документов, как заявление о намерениях или декларация. В ней представлена совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Доктрина служит основой для формирования национальной политики, подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности государства, а также разработки целевых программ её обеспечения.

Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере признано Доктриной в качестве первой из четырёх составляющих национальных интересов России, для защиты которых и создаётся система информационной безопасности. Одной из таких основных конституционных свобод определена свобода массовой информации. Доктрина четко и недвусмысленно устанавливает необходимость обеспечения права человека и гражданина свободно передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, подтверждает необходимость соблюдения гарантий свободы массовой информации и запрет цензуры. Она выступает против монополизации информационного рынка России, его отдельных секторов как отечественными, так и зарубежными информационными структурами.

Доктрина информационной безопасности справедливо признает, что правовая база, регулирующая деятельность СМИ, требует безотлагательного совершенствования. Приведённый в ней перечень наиболее важных направлений такого совершенствования включает:

• разработку и принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации, её противоправное искажение и противозаконное использование, преднамеренное распространение недостоверной и противоправное раскрытие конфиденциальной информации, использование в преступных и корыстных целях служебной информации или информации, содержащей коммерческую тайну;

• принятие норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации;

• уточнение статуса иностранных информационных агентств, средств массовой информации и журналистов, а также статуса инвесторов при привлечении иностранных инвестиций для развития информационной инфраструктуры России;

• создание правовой базы для формирования в Российской Федерации, помимо имеющихся федеральных, и региональных структур обеспечения информационной безопасности.

Отдельным пунктом нормотворческой деятельности, предусмотренной Доктриной, упоминается необходимость введения запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для демонстрации программ, пропагандирующих насилие и жестокость, антиобщественное поведение.

Один из подразделов Доктрины касается информационного обеспечения государственной политики, что включает в себя доведение до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, её официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни. Однако единственный способ, который государство сочло возможным применить для обеспечения такого информирования, – усиление самих государственных СМИ и расширение их возможностей, а также разработка методов формирования государством информационной политики государственных телерадиовещательных организаций и других государственных СМИ. При этом совершенно не учитывается опыт зарубежных стран, в которых информирование граждан и международного сообщества о государственной политике успешно осуществляется не через государственные, а через общественные или частные средства массовой информации. Правда, необходимым условием для этого является открытость для СМИ как государственной власти в целом, так и отдельных её органов, что в России на сегодняшний день, увы, отсутствует. Ситуация может измениться, если будут разработаны, как предполагает Доктрина, действенные организационно-правовые механизмы доступа средств массовой информации к открытой информации о деятельности органов государственной власти и общественных объединений.

В тексте Доктрины тема государственной помощи средствам массовой информации сводится лишь к необходимости поддержки деятельности российских информационных агентств по продвижению своей продукции на зарубежный и внутренний информационный рынок и даже нет намёка на оказание государством другой помощи СМИ.

Доктрина уделяет достаточно большое внимание правам рядовых граждан на доступ к информации, на личную и семейную тайну. Наряду со свободой массовой информации соблюдение данных конституционных прав человека и гражданина соответствует национальным интересам России в информационной сфере.

Неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам и другой открытой социально значимой информации признается Доктриной в качестве существенной угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности. Доктрина констатирует, что права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки не имеют достаточного правового, организационного и технического обеспечения. Неудовлетворительно организована защита персональных данных, собираемых органами государственной власти и местного самоуправления. Доктрина признает, что необеспеченность права на доступ к информации вызывает негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведёт к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе. При этом предполагается, что для обеспечения доступа граждан к информации будет ускорено формирование и повышена эффективность хозяйственного использования открытых государственных информационных ресурсов.

В качестве угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на защиту своей чести и своего доброго имени называется противодействие реализации этих прав со стороны криминальных структур, а также неисполнение органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и гражданами требований федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере.

Большинством настороженных оценок Доктрина, по всей видимости, обязана тем своим положениям, которые говорят об информационной угрозе России со стороны зарубежных государств. Действительно, перечень таких угроз занимает в её тексте немало места. В соответствии с ней России следует опасаться:

• вытеснения российских информационных агентств, средств массовой информации с внутреннего информационного рынка и усиления зависимости духовной, экономической и политической сфер общественной жизни России от зарубежных информационных структур;

• девальвации духовных ценностей, пропаганды образцов массовой культуры, основанных на культе насилия, на духовных и нравственных ценностях, противоречащих ценностям, принятым в российском обществе;

• монополизации информационного рынка России, его отдельных секторов зарубежными информационными структурами;

• противодействия доступу Российской Федерации к новейшим информационным технологиям, взаимовыгодному и равноправному участию российских производителей в мировом разделении труда в индустрии информационных услуг, средств информатизации, телекоммуникации и связи, информационных продуктов, а также создания условий для усиления технологической зависимости России в области современных информационных технологий;

• закупки органами государственной власти импортных средств информатизации, телекоммуникации и связи при наличии отечественных аналогов, не уступающих по своим характеристикам зарубежным образцам;

• вытеснения с отечественного рынка российских производителей средств информатизации, телекоммуникации и связи; увеличения оттока за рубеж специалистов и правообладателей интеллектуальной собственности;

• деятельности иностранных политических, экономических, военных, разведывательных и информационных структур, направленной против интересов Российской Федерации в информационной сфере;

• стремления ряда стран к доминированию и ущемлению интересов России в мировом информационном пространстве, вытеснению её с внешнего и внутреннего информационных рынков;

• обострения международной конкуренции за обладание информационными технологиями и ресурсами;

• деятельности международных террористических организаций;

• увеличения технологического отрыва ведущих держав мира и наращивания их возможностей по противодействию созданию конкурентоспособных российских информационных технологий;

• разработки рядом государств концепций информационных войн, предусматривающих создание средств опасного воздействия на информационные сферы других стран мира, нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним;

• информационного воздействия иностранных политических, экономических, военных и информационных структур на разработку и реализацию стратегии внешней политики Российской Федерации;

• распространения за рубежом дезинформации о внешней политике Российской Федерации;

• попыток несанкционированного доступа к информации и воздействия на информационные ресурсы, информационную инфраструктуру федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, российских представительств и организаций за рубежом, представительств Российской Федерации при международных организациях;

• активизации деятельности иностранных государственных и коммерческих предприятий, учреждений и организаций в области промышленного шпионажа с привлечением к ней разведывательных и специальных служб и т.д. и т.п.

Столь обширный перечень угроз плохо согласуется с рядом международных договоров, которые заключила Россия, в том числе совсем «свежих», таких, как Окинавская хартия глобального информационного общества, подписанная Президентом РФ Владимиром Путиным на саммите стран большой восьмерки в Японии – всего на две недели раньше, чем Доктрина информационной безопасности. Как и Доктрина, Окинавская хартия утверждает, что информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование человека и общества XXI века. Однако в противоположность Доктрине Хартия исходит из принципов максимальной открытости и дружелюбия правительств по отношению к процессам глобализации.

Возможно, именно этим различием в подходах объясняется чрезвычайная краткость и обтекаемость той части Доктрины, в которой говорится о развитии международного сотрудничества в информационной сфере. В Доктрине признаётся, хотя и сдержанно, что современные условия политического и социально-экономического развития страны вызывают необходимость расширения взаимодействия с международными и зарубежными органами и организациями. Тем не менее, такое сотрудничество ограничивается противодействием угрозе развязывания противоборства в информационной сфере.

Иностранная собственность на СМИ

В России существует запрет на учреждение средств массовой информации иностранными физическими лицами (ст. 7 Закона о СМИ). Иностранец как гражданин не вправе выступать учредителем средства массовой информации, но для иностранной компании это не запрещено. В 2001 году в Закон о СМИ были внесены изменения, установившие запрет на учреждение телепрограмм иностранными юридическими лицами. В соответствии с ними иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин Российской Федерации, имеющий также гражданство другого государства, иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном капитале которого составляет 50% и более, не вправе учреждать организации (юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов Российской Федерации, либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения России.

У этих изменений много противников. Их позиция основывается на том, что, поскольку целью закона является защита национальных интересов, следовало бы вспомнить о более цивилизованных её путях. Например, Европейская конвенция о трансграничном телевидении, направленная в том числе и на противодействие американской экспансии на европейском рынке, рекомендует правительствам стран Европы поддерживать независимых национальных производителей телевизионной продукции и принимать конкретные меры по наращиванию объёма производства европейских и национальных телепрограмм. Апробированы различные недискриминационные механизмы развития телевидения в национальных интересах: проведение конкурсов среди отечественных производителей, финансирование образовательных и детских программ, организация национальных праздников и фестивалей, наконец, большая открытость национальных органов власти.

На сегодняшний день иностранное владение печатными СМИ разрешено в большинстве демократических государств мира. Правда, в крупнейшем из них, Индии, иностранцам запрещено владеть газетами, но и там это ограничение в настоящее время ставится под сомнение. При этом во многих развитых странах сохраняются ограничения на участие иностранного капитала в вещательных компаниях. Во многих таких государствах действует запрет иностранным физическим или юридическим лицам быть держателями лицензий на вещание. В США такой запрет был установлен ещё в 1934 году в Законе о связи. Интересно, что когда в 1996 году в этот закон вносились радикальные изменения в связи с наступлением эпохи новых телекоммуникационных технологий, предлагалось снять этот запрет в отношении представителей тех государств, которые установят на своей территории аналогичный режим для американских компаний, но всё так и осталось без перемен.

В Великобритании, согласно Закону о вещании 1990 года, на частные общенациональные каналы эфирного телевидения могут претендовать только английские подданные или граждане стран – членов Европейского Союза (ЕС), а также компании, созданные в соответствии с законодательством Великобритании или стран ЕС и расположенные на их территории. Во Франции участие иностранных (не из стран Европейского Союза) физических или юридических лиц в акционерном капитале телекомпаний ограничено 20%.

В Японии по законодательству о СМИ иностранная собственность в телекомпании не должна превышать 30%; недавняя попытка австралийца Руперта Мэрдока, владевшего именно такой долей телекомпании «Асахи», получить над ней полный контроль, договорившись с японским партнёром, привела к прямому запрету со стороны парламента страны на совершение этой сделки.

Нормативные документы австралийского управления по вещанию при определении иностранных лиц, имеющих право осуществлять контроль за деятельностью компаний-вещателей, устанавливают в качестве барьера владение 15% их акций. При этом управление считает участие в акционерном капитале только одной из возможных форм установления контроля над компанией. Уставные документы или договоры между акционерами могут также предусматривать: возможность одного или нескольких лиц осуществлять прямой контроль за содержанием программ и составлением сетки вещания; право налагать вето в отношении действий Совета директоров компании-лицензиата; право назначать или отклонять кандидатуры половины и более членов Совета директоров; иным образом оказывать определяющее влияние на решения, принимаемые органами управления компании-вещателя.

Государственная поддержка СМИ в других странах

Существование в других странах государственной поддержки СМИ связано всё с тем же принципом, о котором говорилось в первой главе: массово-информационный бизнес – это не просто бизнес, но деятельность, которая способствует информированию и культурному обогащению общества. Подобная система поддержки СМИ существует в большинстве европейских стран, хотя у неё могут быть различные модели.

Например, в Швеции субсидируют вторую по тиражу на рынке газету. Это связано с тем, что первая по тиражу газета (и это естественно) собирает основную часть рекламы, а для того чтобы «вторая» газета не умирала и содействовала плюрализму мнений, она может получать субсидии (см. врезку).

На Украине льготы, схожие с российскими, получают редакции всех СМИ, кроме рекламных, эротических, финансируемых иностранцами или имеющих большую долю материалов (статей, музыки, телепередач и т.п.), созданных за рубежом. Последние ограничения направлены против традиционного влияния здесь московских СМИ. Существуют льготы по налогу на добавленную стоимость, по оплате электроэнергии и почтовых услуг и т.д.

Отдельно среди различных моделей стоит система соглашений о совместной деятельности изданий, принятая в США по Закону о сохранении газет 1970 г. Причиной его принятия стала типичная для США второй половины XX века ситуация, когда в городе остались всего две ежедневные газеты, причём общий спрос на прессу упал, и одна из них, не выдерживая конкуренции, постоянно терпела убытки. Покупателей на это умирающее СМИ не было, и единственный, кто мог бы купить его, – это газета-конкурент, и то только для того, чтобы прекратить выпуск данного издания. Но антимонопольное законодательство препятствовало этому. К тому же разорение газеты вело к нежелательной монополизации на рынке идей в конкретном городе.

В 1970 году было узаконено частичное или полное слияние производственных и финансовых подразделений двух газетных изданий при условии сохранения независимости их друг от друга и даже некоторой конкуренции редакций. Такого рода объединение назвали «соглашением о совместной деятельности». Например, в Нашвилле произошло слияние принадлежащей национальной газетной империи Ганнета утренней газеты «Теннесиэн» и издаваемой мелкой компанией вечерней газеты «Нашвилл баннер». Два издания разместились в одном здании, их обслуживала одна типография, у них были общими рекламный отдел, отдел подписки и распространения, бухгалтерия, автопарк, лаборатории, столовая, другие службы. В том же здании располагался корпункт обслуживающего оба издания агентства Ассошиэйтед пресс. Но пропуска журналистов «Теннесиэн» не позволяли их владельцам входить на этаж, на котором находилась редакция «Нашвилл баннер», и наоборот. В середине 1990-х годов в США действовало двадцать одно соглашение о совместной деятельности газет, однако практика показывает, что закон не столько способствует сохранению газет, сколько отодвигает конец некоторых из них. Так, например, случилось и с «Нашвилл баннер», которая закрылась в 1998 году.

Врезка

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОТАЦИЙ ПРЕССЕ В ШВЕЦИИ

Шведская система субсидий более, чем аналогичные системы в других странах, базируется на двух теоретических обоснованиях.

Первое из них, общее для многих стран, основывается на равенстве доступа граждан к информации и политическим взглядам. Этот подход предполагает, что субсидирование прессы является мерой гарантии определённого уровня плюрализма на местных газетных рынках. На основании этого подхода в 1950-х годах возникло представление об определённом «разделении труда» между прессой, выражающей политические и партийные взгляды, и телевидением, предоставляющим информацию универсального характера и общекультурные ценности. Неудивительно поэтому, что первоначально, разрабатывая систему газетных дотаций, шведские парламентарии имели в виду партийные газеты, распространяющиеся на местных рынках.

Второе принципиальное теоретическое положение, учитывавшееся при создании шведской системы дотаций, было заимствовано из экономической науки. Популярная в Скандинавии теория «спирали тиража» вводит понятие «вторых» газет. Газеты, находящиеся на восходящем направлении спирали и получающие большую часть рекламы, занимают доминирующее – «первое» – положение на местном рынке. Их конкуренты, имеющие меньший тираж и как следствие низкие доходы от рекламы и неблагополучное финансовое положение, могут быть названы «вторыми». На тех рынках, где ещё сохраняются несколько газет (к примеру, в Дании – четыре, по числу основных политических партий), возможно выделить и «вторые», и «третьи», и т.д. издания. Конечно, феномен «вторых» газет не имеет исключительно «северного» характера. Это типичная черта местных немонополизированных рынков, но число таких рынков в развитых западноевропейских странах в послевоенный период быстро уменьшалось в связи с развитием процессов концентрации в газетной отрасли. Однако северные страны в момент наиболее драматического исчезновения более слабых конкурентов позаботились об их сохранении. Именно поэтому можно считать наличие «вторых» изданий и результатом государственной политики в газетной индустрии, и современной особенностью северной модели средств массовой информации.

Сегодня шведское государство в наименьшей степени, чем все остальные северные страны, выделяет партийную печать, стремясь поддержать экономически неблагополучные издания. Прямые субсидии «вторым» газетам внутренних рынков впервые были выплачены в Швеции в 1971 г. Они были получены из специального налога на рекламу, введённого незадолго до этого. Этим налогом облагаются все средства рекламы, однако его сумма невелика, и бремя налога признается незначительным. Объём дотаций определяется на основании процента охвата аудитории в регионе распространения. Прямые дотации выплачиваются газетам, которые охватывают менее 50% своих рынков и имеют менее 2000 подписчиков. Естественно, что при возрастании рыночной доли размер дотации уменьшается.

Прямые дотации направлены не только и не столько на исправление экономического положения газет, сколько на поддержание разнообразия в прессе: как правило, дотации получают издания, отстающие по тиражам и положению на местных газетных рынках. Сами газеты, получающие прямые дотации, должны соответствовать ряду условий: направлять дотации на создание редакционных материалов, включать информацию общего содержания и выходить преимущественно на шведском языке, по крайней мере, один раз в неделю.

Другие формы экономической помощи финансово неблагополучной прессе, предусмотренные шведским государством, предполагают дотирование вновь создающихся изданий, причём во многих случаях в качестве новых рассматриваются новые местные издания уже существующих региональных газет. Фонд прессы, созданный для поддержки проектов по модернизации и компьютеризации газетного производства, предоставляет газетам кредиты на выгодных условиях. Кроме этого существуют специальные формы дотаций на организацию совместного производства, распространения, закупки рекламы.

Наряду с оказанием помощи газетам, находящимся если не в бедственном, то, по крайней мере, в сложном экономическом положении, шведское государство в настоящее время оказывает разные формы помощи прессе в целом. Наиболее серьёзной мерой следует считать освобождение от налога на добавленную стоимость, которое распространяется на все газеты. Шведская пресса также пользуется сниженными почтовыми тарифами. Издания, находящиеся в сложных финансовых условиях – партийные, «вторые», имеющие определённую политическую направленность, – освобождаются также от налога на доходы от рекламы, при этом в них в обязательном порядке размещают государственную рекламу.

После четверти века существования система государственной помощи экономически неблагоприятным изданиям может быть признана эффективной. Большинство изданий, получавших субсидии, всё ещё существуют. В Швеции газеты получают в среднем 400–500 млн. шведских крон в год, что, конечно, не составляет большой суммы, а соответствует 2–3% общего оборота капитала шведской ежедневной прессы. Однако для тех газет, которые эти средства получают, они покрывают 15–20% стоимости их производства, и это означает, что без государственных субсидий эти газеты обязательно закрылись бы.

Неверно думать, что вводившаяся и развивавшаяся в течение двух десятилетий система экономической помощи партийным изданиям в современных условиях остается неизменной. Сегодня она сталкивается со значительными трудностями, которые отражают общие экономические проблемы северных стран. Однако это уже предмет отдельного анализа.

Из: Вартанова Е. Спасение во имя демократии // ЗиП. 1997. № 2

Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ

Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации (СПИС) была создана по президентскому Указу от 31 декабря 1993 года. Фактически Палата возникла на основе Третейского информационного суда при Президенте РФ, существовавшего с октября по декабрь того же года.

Третейский информационный суд был учреждён для того, чтобы принимать и рассматривать жалобы, связанные с нарушением избирательного законодательства в средствах массовой информации во время кампании по выборам депутатов в первую Государственную Думу и по проведению всенародного голосования для принятия новой российской конституции.

Важной причиной создания Информационного суда, а затем и Судебной палаты была борьба с ущемлением права кандидатов на защиту своей чести, достоинства и репутации, права на невмешательство в частную жизнь. Естественно, у всех граждан и до того были методы правовой защиты от нарушения этих прав. В обычной ситуации наиболее распространённым из них является подача искового заявления в суд. Такое заявление в российском суде рассматривается около двух лет, что, кстати, является нормальной практикой и в западных странах. Но в ситуации избирательной кампании попытаться вернуть себе доброе имя и репутацию надо не через два года, когда этот вопрос может потерять свою актуальность, а сразу же, так как через несколько недель или дней решится, станет кандидат депутатом или нет. И если сегодня газета обвинит кандидата, предположим, в воровстве, а через два года по суду опубликует опровержение и возместит ему моральный ущерб, то проигравшему выборы это послужит слабым утешением. Третейский информационный суд именно для того и был создан, чтобы те, кто посчитал свои избирательные права нарушенными в средствах массовой информации, могли бы обратиться с жалобой и уже через несколько дней в открытом состязании доказать свою правоту. Информационный суд не был судом в строгом смысле этого слова, он не был встроен в судебную систему страны, не имел полномочий наложить штраф или применить другое наказание, он лишь выносил авторитетные решения.

Эксперимент оказался удачным, поэтому вскоре после голосования 12 декабря 1993 года была создана Судебная палата по информационным спорам. Её мандат был расширен и включал не только избирательные вопросы, но и любые конфликты, связанные со средствами массовой информации, решения по которым могли иметь значение не только для какой-либо конкретной редакции, но и для свободы массовой информации в стране в целом.

Судебная палата по информационным спорам называлась судебной только в силу процедуры рассмотрения споров. Так же, как и Третейский суд, СПИС не была встроена в судебную систему Российской Федерации. Однако её решения являлись обязательными как для государственных органов, так и для государственных средств массовой информации. Но так как число таких СМИ на общем фоне незначительно, фактически решения Судебной палаты носили, скорее, морализаторский, чем правовой характер.

Наиболее важные решения Судебной палаты была обязана публиковать правительственная «Российская газета», что способствовало их исполнению. Особенно это касалось провинции, где эта газета считается фактически рупором властей. Поэтому к решениям палаты, связанным с местными СМИ, относились с большим пиететом.

За годы своего существования Судебная палата рассмотрела несколько сотен конфликтов, наиболее активно функционируя в предвыборный период. Принятые ею решения, рекомендации и заключения важны для толкования тех или иных положений законодательства о средствах массовой информации. Решения Судебной палаты признавались экспертными заключениями в судах общей юрисдикции. Члены СПИС неоднократно подчёркивали, что они не являются сотрудниками административного органа при Президенте Б.Н. Ельцине, но служат членами Судебной палаты при институте Президента РФ. Вмешательство Президента в деятельность Палаты было незначительным, о чём можно судить по её решениям, направленным против тех, кому симпатизировала Администрация Президента или другие органы власти. Многие из решений СПИС защищали журналистов от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти.

К сожалению, в ходе реорганизации аппарата Администрации Президента летом 2000 года Судебная палата по информационным спорам была фактически упразднена. В настоящее время в стране не существует органа, способного выполнять её функции.

Закрепление прочитанного материала

1. Чем государственная политика в области СМИ может отличаться от национальной политики?

2. Этично ли для средств массовой информации просить государство о предоставлении им льгот, или это скомпрометирует их независимость?

3. В чём необходимость Закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти...» в российских условиях? Возможен ли такой закон в западной стране? Обоснуйте свой ответ.

4. Какое отношение антимонопольное законодательство может иметь к расценкам конкретного СМИ на распространение рекламы?

5. Как бы вы сформулировали содержание соглашений о совместной деятельности изданий? Применимы ли такие соглашения к российской реальности?

6. Чем доктрина отличается от закона?

7. В чём вы видите угрозы для своей личной информационной безопасности?

8. Существуют ли информационные угрозы для России как государства? Если да, то в чем они выражаются?

9. Чем международное информационное сотрудничество отличается от информационной войны? Приведите примеры из современной истории.

10. В чём логика существующих ограничений иностранной собственности на СМИ в России? Насколько эффективны принимаемые законодательные меры?

11. Чем уникален для России опыт Судебной палаты по информационным спорам?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 2–8, 7, 19–3.

Федеральный закон «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Ст. 1–7.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 337–348, 417–430.

Кравченко Ф.Д. Обзор Доктрины информационной безопасности // ЗиП. 2000. № 11. С. 3–7.

Вартанова Е.Л., Балытников В.В. и др. Государственная поддержка СМИ в регионах России и за рубежом // ЗиП. 1997. № 2. С. 3–17.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 161–162, 181–182, 190–191.

Закон о поддержке районных газет, «дремавший» четыре года, должен вот-вот заработать: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 2000. № 1. С. 33–34.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Правовое регулирование концентрации и прозрачности СМИ. М., 2000.

Прохоров Е.П. Призрачность бытия: государственная политика в сфере СМИ // ЗиП. 1997. № 9. С. 1–3.

Шевердяев С.Н. Система федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области массовой информации, информатизации и телекоммуникаций // ЗиП. 1998. № 11. С. 7–18.

Европейская конвенция о трансграничном телевидении (1989 г., в редакции 1998 г.) // ЗиП. 1998. № 9–10. С. 3–13.

Современное право средств массовой информации в США / Ред. А.Г. Рихтер. М., 1997. С. 117–150.

Решения СПИС: http://www.asergo.nm.ru/court/index.htm.

Глава IV

СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ

Право на доступ к информации

Право человека на поиск и получение информации от государственных органов – одно из относительно новых прав, оно не является столь же древним и священным, как право на жизнь, свободу мысли, право голосовать и быть избранными. О нём как о праве на доступ к информации впервые настойчиво заговорили только в 40–50-е годы XX века.

Само это право было сформулировано западными философами и политологами, которые объясняли необходимость его закрепления за людьми следующими важными обстоятельствами. Во-первых, право на доступ к информации вытекает из священного в любом демократическом государстве права, основы основ демократии – права на свободные выборы. Своё основное демократическое право граждане осуществляют раз в два-три года посредством голосования, после чего представители народа управляют делами государства. Для того чтобы право на выборы осуществлялось действительно свободно, осознанно и демократично, у избирателя перед голосованием должен сформироваться определённый кругозор, помогающий выбрать нужного ему кандидата. В свою очередь, для того чтобы осознанно сделать свой выбор, избирателю нужна достоверная информация о кандидатах, скажем данные о результатах работы нынешних депутатов, если он собирается голосовать за них вновь, сведения о деятельности мэра, президента и т.п. Следовательно, информация о деятельности государственных органов чрезвычайно важна для граждан, с тем чтобы они могли осуществлять осознанный здравый выбор и голосование.

Важность достоверного информирования населения о деятельности государства осознанным голосованием не исчерпывается. Известно, что таинственность и засекреченность работы органов власти, порядка принятия тех или иных решений вызывают подозрительность у людей в отношении самих властей. Недоверие общества затрудняет реализацию этих решений, лишает власти возможности рассчитывать на сознательность граждан. Следовательно, во-вторых, в интересах самих властей быть максимально открытыми для общества.

Третий главный посыл заключается в том, что вся важная информация, о которой идёт речь, право на доступ к которой должен быть у граждан, – это информация государственная, т.е. информация, собранная различными государственными органами, начиная от органов регистрации рождения, брака, водительских прав и кончая национальными службами безопасности. Такая информация не просто собрана этими органами, она собрана ими на деньги налогоплательщиков. Государственные учреждения не занимаются бизнесом, а лишь тратят деньги, получаемые из бюджета, который, как известно, формируется в основном за счет денег налогоплательщиков. Информация не должна принадлежать архиву министерства или мэрии, она принадлежит всем, потому что ни министр, ни мэр не платили за неё из своего собственного кармана. Поэтому они не вправе эту информацию приватизировать, присваивать, продавать, обменивать и т.д. Стало быть, если за сбор и хранение информации платят рядовые граждане, то они вправе знакомиться с тем, на что потрачены их деньги. В этом, кстати, состоит принципиальное отличие государственной (общественной) информации от коммерческой, а также от персональных данных, для сбора которых бюджетные средства не тратились.

Вот три основных посыла, которые широко использовали активисты движения за свободу доступа к информации в Западной Европе и Северной Америке в начале 50-х годов XX века. Это движение увенчалось успехом, и, начиная с конца 1960-х годов право на свободу поиска и получения информации от государственных органов было закреплено в законодательстве США, затем Канады, Новой Зеландии, Австралии, других стран Запада. Причём это право стало почти столь же священным, как и право на свободу печати и массовой информации. Впоследствии, уже в 1990-е годы, оно было подтверждено и в отношении информации, хранящейся в международных организациях, например Европейского Союза.

Свобода информации – для кого?

При формулировании права на доступ к информации возникла важная дилемма: если власти готовы делиться информацией, то кому они должны её предоставлять – всем желающим или, прежде всего, журналистам, с тем чтобы они в свою очередь распространяли общественно важную информацию дальше через СМИ? Если пресса – это «сторожевой пес» (популярный в западных демократиях образ), то он и должен «обходить все окрестности», остальные же пусть ему доверятся. Возникшая очень серьёзная дилемма не нашла одинакового разрешения во всех странах. Действительно, решить её непросто. Законодательство США говорит о том, что право на доступ к информации есть у каждого, у журналистов нет дополнительных прав для её получения. В Западной Европе право каждого гражданина на доступ к информации гарантируют конституции Австрии, Голландии и Швеции. В Австрии и Швеции все государственные документы находятся в общественном доступе, если нет закона, который однозначно делает из этого правила исключение. При этом в Австрии, даже если запрашивается документ из числа «исключённых», власти обязаны рассмотреть баланс между интересами государства и запрашивающего информацию лица и принять справедливое решение. В Голландии чётко оговорены сферы, в которых государство вправе закрывать информацию: сохранение целостности страны; государственная безопасность; персональные данные, переданные владельцами властям при условии сохранения их в тайне.

В других странах, наоборот, говорят о соответствующем, привилегированном положении журналистов и редакций средств массовой информации. Через СМИ все граждане осуществляют своё право на поиск и получение информации. Об этом, например, записано в ст. 5 Основного закона ФРГ и в конституции Испании. Не случайно именно в Германии и Испании журналисты приравнены к врачам и адвокатам и имеют право на сохранение «профессиональной тайны».

По последнему пути пошло и российское законодательство. Журналист в нашей стране традиционно имеет больше прав в доступе к государственным информационным ресурсам, чем рядовой гражданин. Это положение косвенно закреплено в законодательстве. В российском Законе о СМИ, в статье 38 («Право на получение информации»), сказано: «...граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц». Другими словами, граждане «имеют право», но – через средства массовой информации. Статья 39 того же закона, детализируя процедуру реализации права редакции на получение информации о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, фактически предоставляет журналистам права, которых нет у остальных граждан, и предполагает получение обществом информации именно через СМИ.

Возникает теоретический спор между сторонниками предоставления такого права всем гражданам и теми, кто считает, что это право нужно дать, прежде всего, журналистам. Первые утверждают, что у журналистов не должно быть привилегий и если существует право на доступ к информации, то оно должно распространяться на всех. Сторонники другой точки зрения считают, что если все граждане получат право требовать любую информацию, то органы власти только и будут делать, что отвечать на их запросы. Кроме того, существуют ситуации, когда всем желающим просто нельзя предоставить доступ к информации (например, пропускать всех граждан в определённые учреждения), но можно сделать исключение для их представителей – журналистов. В качестве примера обычно приводят ситуации с исправительными и лечебными заведениями: так, если существуют сведения о том, что в какой-либо тюрьме нарушаются санитарные нормы, то пропустить в тюрьму всех желающих проверить, как обстоит дело на самом деле, невозможно, разрешат войти только журналистам. Речь может идти и о других ситуациях, например, когда в тесный зал суда, в зал заседаний правительства или другого органа власти можно допустить только журналиста.

Опасность создания привилегий для представителей СМИ заключается в том, что чем больше прав получает любая группа людей (в нашем случае – журналисты) по сравнению с остальными, тем больше она несёт и обязанностей. Так, военнослужащий имеет право носить оружие, и это предоставляет ему больше прав по сравнению с другими. Но право носить оружие предполагает и обязанность в определенных ситуациях применять это оружие. Или, например, член Государственной Думы имеет привилегии, пользуется депутатской неприкосновенностью. Но, с другой стороны, ему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Практически любое право, которое выделяет одну группу лиц по сравнению с другими, влечёт за собой определённые ответственность и обязанности. Поэтому право предоставить дополнительные возможности средствам массовой информации и журналистам получать информацию от государственных органов, естественно, ведёт к требованию, чтобы журналисты эту информацию непременно публиковали. Если журналисты получают в отличие от других граждан информацию о повседневной деятельности, к примеру, городской управы, то почему бы ни обязать их использовать такую привилегию для службы обществу и публиковать в своих газетах все отчеты о заседаниях управы?

Права и обязанности журналистов

Определение круга прав и обязанностей журналистов является одним из важнейших элементов российского законодательства о средствах массовой информации, так как объём этих прав и обязанностей говорит о сути профессиональной деятельности работников СМИ. Как мы говорили, специфика профессии журналиста позволяет ему пользоваться правами, недоступными для других граждан, но это влечёт за собой и обязанность исполнять общественный долг. О большинстве из этих прав и обязанностей речь пойдёт в последующих главах, здесь мы остановимся лишь на некоторых из них, которые представляются особенно важными в контексте настоящей главы.

Первая обязанность – сохранение в тайне источника информации. Это один из основных профессиональных принципов, смысл которого заключается в следующем. Достоянием общественной свободы является то, что люди могут безбоязненно сообщать о социально значимых вещах и событиях в средствах массовой информации, а также обсуждать подобные события в СМИ, – даже если информация включает сведения о неблаговидных поступках и поведении самих информаторов. При этом дискуссия в СМИ имеет большую общественную значимость, чем непосредственное нахождение и осуждение виновных. Введение такой нормы предоставляет защиту как гражданину, который, разглашая информацию, уже не опасается за свою судьбу и благополучие, так и журналисту – от несвойственной ему роли агента государственных органов охраны правопорядка.

На первый взгляд эта норма противоречит положениям статьи 56 Уголовно-процессуального кодекса РФ. В статье даётся перечень лиц, не подлежащих допросу в качестве свидетелей (адвокат, священнослужитель и др.), в который не входят работники СМИ. Но существование этого перечня не исключает возможности иных случаев освобождения от обязанности давать свидетельские показания. Такая возможность прямо предусмотрена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 51), которая позволяет преодолеть указанное противоречие между нормами Закона о СМИ и УПК РФ.

Закон о СМИ гласит, что журналист, редакция СМИ не вправе разглашать источник информации и называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени (ч. 2 ст. 41 и п. 4 ч. 1 ст. 49). Это обязанность. Исключением являются случаи поступления соответствующих требований от суда в связи с находящимся в его производстве делом. В соответствии с Законом о СМИ журналист не вправе разглашать имя источника ни по требованию милиции, ни по требованию прокуратуры, ни по требованию Федеральной службы безопасности, но он обязан сделать это по требованию суда в связи с рассматриваемым этим судом делом.

Второе право журналиста, которому соответствует схожая обязанность, – соблюдение достоверности информации. Журналист, с одной стороны, имеет право проверять достоверность сообщаемой ему информации (п. 8 ч. 1 ст. 47 Закона о СМИ), с другой – он обязан убедиться в достоверности информации до её распространения (п. 2 ч. 1 ст. 49). Последнее фактически означает, что журналист отвечает за каждое слово, написанное в статье или прозвучавшее в телерадиопередаче, если он готовил распространённый материал.

Право проверять сообщаемую журналисту информацию является тем принципом, который позволяет ему требовать ответа на запрос, посещать государственные органы и организации, быть принятым должностными лицами, получать доступ к документам и материалам, производить записи, посещать места стихийных бедствий и катастроф, обладать другими правами, специально оговоренными в Законе о СМИ (ст. 47).

Обязанность всесторонней проверки распространяемой информации в свою очередь лежит в основе социально ответственной журналистики, на страже прав которой и стоит законодательство о СМИ. При этом не имеет никакого значения, идет ли речь о статье под рубрикой «Слухи» или о материале на полосе новостей. Вся информация должна быть достоверной (или, по крайней мере, не должна затрагивать ничьих прав и интересов). Журналист не может сказать в телевизионной программе что-то вроде следующего: «...все мы знаем, что мэр нашего города является честнейшим человеком, который заботится о судьбе горожан, следит за чистотой и порядком в городе. И хотя на прошлой неделе на центральном рынке старухи стали распространять нелепые слухи, о том, что уважаемый мэр берёт по субботам взятки со своих подчиненных, зарабатывая при этом несметное количество денег для строительства своей дачи, мы все прекрасно понимаем, что это – совершеннейшая глупость, чепуха, и никто не должен в неё верить». С той самой секунды, как эти слова прозвучат в эфире, будут опубликованы в газете и т.п., к журналисту можно предъявлять судебный иск, можно привлекать к ответственности как его самого, так и редакцию и т.д. Все ссылки на то, что это слухи, что журналист сам в них не верит, и никто в них не поверит, суд не обязан принимать во внимание.

В связи с этим следует остановиться на использовании несовершенного вида глагола в статье Закона о СМИ «Обязанности журналиста»: «Журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации» – именно проверять (но не проверить). Законодатель, видимо, употребил глагол в форме несовершенного вида не случайно. Журналисты не имеют возможности досконально проверить достоверность тех или иных фактов в отличие от работников органов дознания, следствия, прокуратуры, суда. Они не могут проводить графологические и иные экспертизы, устраивать очные ставки, организовывать другие следственные мероприятия для определения подлинности документов и истинности чьих-то слов. То есть результаты проводимых журналистами проверок во многих случаях не смогут на 100% подтвердить достоверность той информации, которую они намерены распространять. Однако это не означает, что журналисты должны верить всему на слово; они обязаны предпринять всё, что в их силах, для проверки достоверности информации. Эти действия, как правило, сводятся к опросу объективно настроенных очевидцев событий, получению ответов на официальные запросы информации, поискам в архивах и т.п.

Свобода информации и конфиденциальные сведения

В связи с проблемой доступа к информационным ресурсам возникает вопрос: к какой именно информации необходимо допускать любого гражданина, а к какой – только журналистов? (Как было сказано раньше, речь идёт об информации, которую собирают государственные, муниципальные и подобные органы на средства налогоплательщиков.)

Означает ли это, что вся государственная информация должна быть предоставлена либо журналистам, либо гражданам? Очевидно, что нет, так как существуют так называемые чувствительные зоны, информацию о которых государство, конечно же, не будет широко распространять или передавать всем желающим. Это в первую очередь военные секреты, а также определённые сведения о внешнеполитической деятельности государства, некоторые экономические, финансовые и другие показатели развития государства.

Кроме такой информации государственные органы собирают большое количество данных о гражданах и их коммерческой деятельности. Например, таможенное управление имеет сведения о всех грузах, которые перевозятся через государственную границу. Чтобы узнать действительное экономическое положение конкурирующей фирмы, занимающейся импортом-экспортом, достаточно было бы обратиться в государственное таможенное управление и получить там информацию о поступлениях или отправках её грузов через границу. Это позволило бы составить точную картину о том, каков истинный объём работ этой фирмы, чем она торгует, так как в государственных документах всё это подробно зафиксировано. Естественно, что большинство компаний не хотело бы, чтобы распространялась подобная информация.

Однако сказанное отнюдь не означает, что если эта информация не предоставляется, то её никак нельзя получить. Это означает лишь то, что государство охраняет тайну информации. Но, тем не менее, как известно, журналист может найти какого-нибудь служащего в компетентных органах, который по дружбе или в силу собственных интересов (например, за деньги) предоставит ту информацию, которую по закону он предоставлять не должен. Что происходит в такой ситуации? Вправе ли государство наказывать журналиста за распространение тайной информации?

Даже если распространение тех или иных сведений карается по закону, в большинстве западных стран журналисты не несут реальной ответственности за публикацию любой информации, охраняемой государством. И, уж конечно, государство, узнав о планах газеты опубликовать секретные сведения, не вправе осуществлять цензуру и запрещать распространение этой информации. В США, например, Верховный суд еще в 1931 году принял решение («Нир против Миннесоты»), по которому счёл возможным предотвращать оглашение информации о передвижении американских войск во время войны, а также сведений, являющихся прямым подстрекательством к насилию, свержению правительства или содержащих явную угрозу правам обвиняемых на справедливый суд. Однако в этих целях цензура может осуществляться только по решению самого Верховного суда США, при этом на практике ни в первом, ни во втором случаях суд таких решений не принимал.

Имевший место факт, когда суд отказался принимать подобное решение, вошёл в анналы борьбы за свободу массовой информации. Это дело о «документах Пентагона». В начале 1971 года бывший сотрудник министерства обороны США Дэниэл Элсберг (впоследствии осуждённый за разглашение государственной тайны) передал журналистам газеты «Нью-Йорк Таймс» фотокопии 47-томного исследования вовлечения США в войну во Вьетнаме. Три месяца в редакции изучали документы, и 13 июня 1971 года газета вышла с первой разоблачительной статьёй из серии «Вьетнамский архив». В тот же день генеральный прокурор (он же министр юстиции) США направил в газету телеграмму, требуя немедленно прекратить публикацию секретных материалов, ссылаясь на то, что она наносит «непоправимый ущерб интересам обороны США». «Нью-Йорк Таймс» проигнорировала призыв прокурора, сопроводив вторую статью из этой серии следующим редакционным комментарием: «Впервые за всю историю Республики генеральный прокурор США пытается остановить обнародование документов, которые он сам не читал, о войне, которая официально таковой не объявлена». Тогда генеральная прокуратура обратилась в окружной суд г. Нью-Йорка с просьбой экстренно приостановить публикацию документов до проведения судебного разбирательства. Такое распоряжение было вынесено судьёй уже 15 июня того же года. Исполнив решение суда, редакция, однако, передала вёрстку следующей статьи в газету «Вашингтон пост», которая сразу же её и опубликовала. После аналогичной процедуры приостановления публикации судом в Вашингтоне продолжение серии статей подхватила «Бостон глоб», а затем и другие газеты страны. Дело принял к рассмотрению Верховный суд США, который вынес решение уже 30 июня. В суде представители правительства утверждали, что публикация архива показала бы слабость и нерешительность властей в применении военной силы, их сомнения в поддержке союзников по НАТО, а это поставило бы США под угрозу возможной ядерной войны с СССР. Однако, основываясь на прецеденте «Нир против Миннесоты», Верховный суд США признал, что правительство не смогло «самым серьёзным образом доказать необходимость введения ограничения на свободу печати», и отменил цензурные решения районных судов. Интересно, что за такое решение проголосовали 6 из 9 судей, но даже эти шесть человек колебались в своём мнении. Так, признавая право правительства на сохранение государственной тайны, они предлагали властям возбудить дело против журналистов по Закону о шпионаже 1917 года. Решение по делу о «документах Пентагона», как и последующее за ним дело журнала «Прогрессив» (1979), имело революционное значение в обеспечении прав и привилегий журналистов.

Что же касается наказания за уже распространённую государственную тайну, то сегодня в США единственный вид информации, за разглашение которой журналист, несомненно, будет нести ответственность, – это сведения о секретных агентах, т.е. сведения, указывающие на личность агентов, которые работают внутри страны или за её пределами, но «под прикрытием».

Кстати, так называемые «законы о привилегиях журналистов» (shield laws), действующие в большинстве штатов Америки, защищают право работников СМИ не разглашать источники получаемой ими конфиденциальной информации во всех либо, по крайней мере, в гражданских делах. В уголовных делах суд может обязать разгласить такой источник, только если это необходимо для защиты обвиняемого либо если обвинение докажет, что речь идет о «серьёзной преступной деятельности», для раскрытия виновных в которой не обойтись без скрываемых журналистом источников. Привилегии включают и запрет правоохранительным органам обыскивать редакции и другие места работы журналиста.

Не вдаваясь более в подробности того, как обстоит дело в каждой из западных стран, можно с уверенностью сказать, что общая тенденция заключается в значительном уменьшении сферы действительно охраняемых государством секретов. На это есть две основные причины. Первая состоит в расширении признания и поддержки общественного движения за свободу информации. Многие убеждены, что чем больше граждане будут знать, тем лучше будет для общества, даже если при этом пострадает национальная безопасность. Вторая причина заключается в том, что всё сложнее становится удерживать распространение информации технологически. Даже если журналистам запретят публиковать определённые сведения в газетах, а издателям – в книгах, то и в этом случае все желающие смогут с ними ознакомиться через Интернет.

Доступ к информации в России

Какова ситуация в нашей стране? Как известно, и в Конституции РФ, и в Законе «О средствах массовой информации» говорится о праве каждого на поиск информации. Имея это неотъемлемое право, человек, тем не менее, сталкивается с целым рядом серьёзных препятствий. Большинство из них носит неправовой характер, не имея никакого отношения к законам.

Первая причина, по которой доступ к информации бывает закрыт, имеет исключительно психологический характер. Государственные чиновники, проработавшие в тех или иных учреждениях не один десяток лет, не привыкли делиться информацией хотя бы в силу того, что ещё со старых времён они помнят: почти вся информация, собираемая государством, имеет закрытый характер и без особой надобности передавать её гражданам или журналистам просто не принято. Возможно, что на эту ситуацию повлияет решение, принятое в июле 2001 года российским Правительством. В соответствии с ним каждое из федеральных министерств и ведомств обязано было до конца года обзавестись веб-сайтом и обеспечить постоянное обновление информации на нём. Именно по интенсивности этого обновления будет оцениваться работа того или иного министерства. «В случае, если в течение суток информация на сайте не была обновлена, значит, в течение этого дня ведомство не работало», – сказал тогда заместитель председателя аппарата Правительства РФ Алексей Волин. Создание правительственных и министерских сайтов не финансируется из бюджета.

Вторая причина имеет менее глубокие корни и связана со странным представлением чиновников о рыночной экономике. Многие из них считают, что даже если они сами не платили за ту или иную информацию, то один лишь факт того, что она находится у них в руках, даёт им право этой информацией торговать. И порой они готовы предоставить посторонним лицам возможность получить эту информацию за хорошие деньги.

Ещё одна причина – экономическая – связана с тем, что информационные ресурсы накапливаются годами и на их классификацию, создание соответствующих условий хранения, как правило, не хватает средств. Поэтому иногда чиновник и рад бы предоставить информацию, но не знает, где она находится, а для того же, чтобы её найти, потребуются недели.

В связи с этим необходимо отметить, что в России уже много лет разрабатывается специальный закон о праве граждан на поиск и получение информации, подобно тем, которые существуют в странах Запада. Ещё в конце 1980-х годов обсуждался Закон о гласности, как он тогда назывался. Почти через десять лет, в 1997 году, законопроект «О праве на информацию» был официально внесён Президентом РФ в Государственную Думу в качестве приоритетной инициативы. Проект – что неслыханно для непринятых актов! – был опубликован в правительственной «Российской газете» и в том же году принят в первом чтении (до второго он так и не дошёл). Переработанный после первого чтения документ (с новым названием «О праве на доступ к информации») уже мало интересовал депутатов, да и Президент забыл о собственной инициативе. Более того, правительство высказало возражения по причине отсутствия финансово-экономического обоснования к законопроекту. В декабре 2000 года Дума вернула его на стадию первого чтения и тут же отклонила. Обычно так поступают для того, чтобы открыть дверь концептуально новому варианту законопроекта. И действительно, в мае 2001 года Комитет по информационной политике подготовил к первому чтению законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации». Данный проект устанавливает условия и порядок реализации права на информацию как права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории России. Его действие должно распространяться на: физических и юридических лиц независимо от формы собственности и организационной формы, органы государственной власти и местного самоуправления. Реализацию этого права обеспечивают: обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты; обязанность органов и организаций доводить до всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также информировать граждан в тех случаях, когда распространение информации может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан. Органы и организации должны предоставлять информацию для ознакомления по просьбе (запросу) обратившегося, давать разъяснения и выдавать копии.

Законопроект содержит перечень случаев, при которых информация не подлежит предоставлению в целях защиты интересов личности, общества, государства от её распространения. Одной из важнейших гарантий реализации права на информацию является бесплатное предоставление информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося.

Государственная тайна

Государство вправе охранять свои секреты от журналистов. В мире существует ряд приёмов защиты и охраны определённого набора сведений. Однако, определяя список охраняемой от печати информации, следует иметь в виду приоритет интересов личности и общества. При чрезмерном сокрытии государственной информации скрываются и допущенные властями ошибки, что приводит к новым промахам в управлении страной. В демократическом государстве должен существовать контроль общества за всеми сторонами деятельности государства через специальные комитеты и комиссии национального органа законодательной власти и местных органов самоуправления.

Принятый в 1995 году российский Закон «Об информации, информатизации и защите информации» подразделяет информацию с ограниченным доступом на: 1) информацию, отнесённую к государственной тайне, и 2) конфиденциальную информацию (ст. 10). Первая в соответствии с Законом «О государственной тайне» 1993 года содержит «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которой может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» (ст. 2).

Статья 5 этого Закона перечисляет категории сведений, которые отнесены к государственной тайне. К ним относятся:

1. Сведения в военной области:

• о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развёртыванию Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне» от 24 апреля 1996 г., № 61-ФЗ, их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;

• о планах строительства Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

• о разработке, технологии, производстве, об объёмах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

• о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

• о дислокации, назначении, степени готовности, защищённости режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

• о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке.

Здесь необходимо упомянуть и то, что в соответствии с Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (от 6 февраля 1997 года) в интересах личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей не допускается распространение в средствах массовой информации сведений о местах дислокации или о передислокации соединений и воинских частей внутренних войск, а также сведений о военнослужащих внутренних войск, принимавших участие в пресечении деятельности вооружённых преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, а также сведений о членах их семей. Там же говорится, что «информация о служебно-боевой деятельности соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск» может предоставляться только с разрешения командира соответствующего соединения, части или подразделения, начальника образовательного или иного учреждения внутренних войск в порядке, определяемом министром внутренних дел РФ (ст. 30 «Гарантии личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей»).

2. Сведения в области экономики, науки и техники:

• о содержании планов подготовки Российской Федерации и её отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объёмах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;

• об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

• о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищённости объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;

• об объёмах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

• о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

• об объёмах запасов, добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также об объёмах других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации).

3. Сведения в области внешней политики и экономики:

• о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

• о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщённых показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.

4. Сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности:

• о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

• о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;

• об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

• о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной, связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;

• о методах и средствах защиты секретной информации;

• об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;

• о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

• о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;

• о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства.

В соответствии с Законом «О государственной тайне» 30 ноября 1995 года Президент России подписал указ «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне», который, по сути, детализирует позиции статьи 5 этого Закона. Данный перечень уже составляет 25 страниц. В указе имеется список министерств, которым разрешается под своим контролем ограничивать доступ к определенной ведомственной информации. Они должны сформировать собственные перечни сведений, составляющих государственную тайну. Перечень Министерства обороны, например, включает в себя общие категории информации, число и объем которых значительно превышают перечни, определённые указом и законом о гостайне. Сам список, утверждённый приказом № 055 министра, изданным в 1996 году, никогда не был опубликован и представляет собой секретную информацию.

С другой стороны, статья 7 указанного Закона, а также часть 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливают перечень сведений, которые не подлежат засекречиванию. Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных в ней сведений, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причинённого обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суде. Засекречиванию не подлежат следующие сведения:

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

• о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

• о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

• о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

• о состоянии здоровья высших должностных лиц РФ;

• о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Конфиденциальная информация

Конфиденциальная информация представляет собой сведения, доступ к которым ограничен с целью соблюдения прав и законных интересов физических или юридических лиц, являющихся их владельцами, источниками или субъектами. В России пока не существует законов о коммерческой и служебной тайне, а также о персональных данных. Наиболее подробный перечень сведений конфиденциального характера утверждён Указом Президента РФ от 6 марта 1997 года (№ 188). К ним относятся следующие сведения:

• о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением данных, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

• составляющие тайну следствия и судопроизводства;

• служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна);

• связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);

• связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

• о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

О защите тайны частной жизни мы будем говорить в главе XII этой книги. Тайну следствия необходимо соблюдать в интересах поиска преступников, защиты свидетелей; распространение данных предварительного следствия влечёт за собой уголовную ответственность по ст. 139 УК РФ. Что касается тайны судопроизводства, то речь здесь идёт о тайне закрытых для публики судебных процессов (см. об этом далее) и предшествующих вынесению решения или приговора судебных совещаний судей или присяжных заседателей (ст. 298 и 341 УПК РФ).

Служебная и коммерческая тайны определяются пунктом 1 статьи 139 ГК РФ как информация, имеющая действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу её неизвестности для посторонних, к ней нет свободного (неограниченного) доступа, и обладатель подобной информации принимает меры к охране её конфиденциальности. Примером могут служить сведения о счетах и вкладах клиентов банка. Существует Постановление Правительства РФ от 5 декабря 1991 года (№35) «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», в соответствии с которым открытыми должны быть сведения:

• необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;

• о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях;

• о наличии свободных рабочих мест и некоторые другие.

Алгоритм получения информации

На сегодняшний день отношения по доступу журналистов к информации, находящейся в ведении государства, регламентированы в Законе «О средствах массовой информации» и в Законе «Об информации, информатизации и защите информации». В них установлена процедура подачи запроса и получения редакцией информации. Однако использование этой процедуры влечёт за собой ряд проблем, речь о которых пойдёт ниже.

Статья 39 Закона о СМИ говорит об обязанности руководителей государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц отвечать на запрос редакции на получение информации. Конституция РФ, принятая в 1993 году, через два года после Закона о СМИ, предусмотрела создание органов местного самоуправления (городские, районные, сельские думы, собрания и т.п., мэрии), которые не входят в вертикаль государственных органов власти. Однако по смыслу (но не по букве) Закона о СМИ, а также в соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от ответа на запрос не должны уклоняться и органы местного самоуправления. К общественным объединениям по закону (ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года) не относятся религиозные организации, а также коммерческие организации и создаваемые ими некоммерческие союзы и ассоциации.

Следует заметить, что до недавнего времени в одном из субъектов РФ, Башкирии, права средств массовой информации трактовались в этом отношении шире, нежели федеральным законодательством. С 1992 по 2001 год статья «Запрос информации» Кодекса Республики Башкортостан о средствах массовой информации устанавливала обязанность «негосударственных организаций, учреждений и предприятий... и их должностных лиц предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам их редакций...» Как видим, данное положение содержало новеллу, обязывающую негосударственные организации предоставлять информацию по запросам редакций. За рубежом на сегодняшний день схожая норма существует только в праве Южно-Африканской Республики, в Законе 2000 года «О содействии в доступе к информации».

Кроме законов о СМИ и «Об информации, информатизации и защите информации» существует ряд других актов, которые требуют от чиновников предоставления обществу информации. Например, Основы законодательства Российской Федерации о здоровье граждан (1993) в статье 19 предписывают информировать о факторах, влияющих на здоровье граждан, и предоставлять всем желающим экологическую информацию.

Закон РФ «О банках и банковской деятельности» (1990) требует от любой кредитной организации предоставлять как клиентам, так и другим лицам копии лицензий на осуществление банковских операций, копии иных обязательных разрешений, выданных ей, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год (ст. 8). В той же статье говорится, что головная кредитная организация банковской группы, управляющая компания банковского холдинга обязаны ежегодно публиковать свои консолидированные бухгалтерские отчёты и консолидированные отчёты о прибылях и убытках после подтверждения их достоверности заключением аудитора.

Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995) содержит статью 92 «Обязательное раскрытие обществом информации», в соответствии с которой ОАО обязано обнародовать свой годовой отчёт, годовую бухгалтерскую отчётность, информацию о проведении общего собрания акционеров, а также иные сведения, определяемые федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Обязательное раскрытие информации акционерным обществом, в том числе и закрытым обществом, в случае публичного размещения им облигаций или иных ценных бумаг осуществляется в объёме и порядке, установленными тем же органом исполнительной власти, например Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 20 апреля 1998 г. (№ 9) «Об утверждении положения о порядке и объёме раскрытия информации открытыми акционерными обществами при размещении акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путём подписки».

Эти нормы зачастую не применяются, а средства массовой информации и журналисты порой не знают о своих правах в этой области либо не умеют ими воспользоваться. Но проблема заключается не столько в этом, сколько в том, что не предусмотрена реальная ответственность за не предоставление информации.

Рассмотрим теперь сам алгоритм действий журналиста, запрашивающего информацию из государственных информационных ресурсов (см. схему ниже).

Первый этап этого алгоритма – подготовка запроса. По Закону о СМИ запрос подаётся либо в устной, либо в письменной форме, но на практике к запросам в устной форме серьёзно не относятся и на них не отвечают. Более того, некоторые фазы алгоритма (уведомление об отсрочке или отказе) возможны лишь при условии письменного запроса на получение информации.

АЛГОРИТМ ПОЛУЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ ПО ПИСЬМЕННОМУ ЗАПРОСУ РЕДАКЦИИ

ПОДГОТОВКА ЗАПРОСА

– Адресовать руководителю государственного органа (организации), общественного объединения или в соответствующую пресс-службу (ст. 39 ЗоСМИ).

– Запрос должен касаться деятельности этих государственных органов (организаций), общественных объединений и их должностных лиц (Ст. 39 ЗоСМИ).

– Подписать запрос у редактора (зам. редактора) (ст. 39 ЗоСМИ).

– Обосновывать необходимость получения информации не требуется (ч. 1 ст. 12 ЗоИ)

Направление запроса редакцией.

Получение запроса адресатом

ОЖИДАНИЕ ОТВЕТА

До 3 дней

(срок, в который должно быть направлено в СМИ уведомление об отсрочке или об отказе с указанием причины)

(ст. 40 Закона о СМИ)

До 7 дней

(срок, в который должна быть предоставлена информация)

(ст. 39 Закона о СМИ)

Неполучение ответа в срок, получение неудовлетворительного ответа

РЕАКЦИЯ НА ОТСУТСТВИЕ (УДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНОГО) ОТВЕТА

Обращение с жалобой в вышестоящий по подчинённости орган

Обращение в суд с требованием:

– устранить допущенные нарушения ЗоИ и ЗоСМИ;

– возместить понесённые редакцией убытки (ч. 3 ст. 61 ЗоСМИ), ч. 2 ст. 13, ч. 1 ст. 24 ЗоИ)

Обращение в прокуратуру с жалобой о несоблюдении законодательства

Возможные последствия

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВИНОВНЫХ

Дисциплинарная

(ст. 58 ЗоСМИ, ч. 3 ст. 24 ЗоИ)

Административная

(ст. 5.39 КоАП, ст. 201, 406 ГПК, ст. 206 АПК)

Гражданская

(ст. 15, 16 ГК)

Уголовная

(ст. 140 УК)

Примечания:

АПК – Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ГК – Гражданский кодекс РФ

ГПК – Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

ЗоИ – Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»

ЗоСМИ – Закон РФ «О средствах массовой информации»

КоАП – Кодекс РФ об административных правонарушениях

УК – Уголовный кодекс РФ

Запрос направляется редакцией, что предполагает необходимость его оформления на бланке, с соответствующими подписью и печатью. В нём не обязательно указывать, для чего средству массовой информации понадобились те или иные сведения, т.е. редакция не должна обещать, что полученные данные будут использованы для выпуска статьи или что готовится большой материал, для завершения написания которого нужны определённые сведения. В свою очередь адресаты запроса не должны ставить вероятность и полноту ответа в зависимость от возможного использования предоставляемых ими сведений.

Запрос подаётся либо руководителю государственного органа, либо в адрес организации или общественного объединения, либо (что предпочтительно) в пресс-службу этого органа или организации. Направив запрос, необходимо убедиться, что он дошёл до адресата, потому что все остальные сроки в процедуре ведут отсчёт именно с момента его получения, т.е. необходимо иметь доказательство того, что запрос, действительно, получен. Для этого существует много разных способов, например телеграмма с уведомлением о вручении, расписка канцелярии в получении письма и т.п.

На запрос должны ответить в течение семи (календарных, а не рабочих!) дней, причём если он был подан в письменной форме, то и ответить вам должны письменно. Если предоставлена полная и достоверная информация, вам остаётся лишь поблагодарить чиновника и забыть о других этапах алгоритма.

Редакция может получить уведомление об отсрочке в предоставлении информации. Такое уведомление должно быть получено ею в трёхдневный срок с указанием причин отсрочки, нового срока предоставления запрашиваемой информации (законом этот срок не ограничен) и фамилии ответственного лица. Причины отсрочки могут быть самые разные. Например, запрос направляется в министерство в Москву, а папка с информацией находится в подмосковном архиве. Ближайшая машина будет направлена туда через пять дней, поэтому необходимую информацию смогут предоставить только через неделю. Если редакция считает обоснования причины отсрочки законными, ей остаётся только ждать ответа по существу запроса.

Редакции могут вообще отказать в предоставлении информации. Такой отказ должен быть дан только в письменной форме и обязательно должен быть мотивированным. Уведомление об отказе также обязаны вручить в трёхдневный срок. В нём может быть написано примерно следующее: «В ответ на ваш запрос от такого-то числа предоставить информацию о количестве бомбоубежищ в Чеховском районе Московской области сообщаю о своем решении отказать в предоставлении этих сведений в связи с тем, что такая информация охраняется в соответствии со статьёй 5 Закона РФ "О государственной тайне" (подпись, дата)».

Другими словами, в таком уведомлении должна быть ссылка на конкретные положения того или иного закона, на основании которого запрашиваемые сведения не могут быть предоставлены. Если можно предоставить лишь часть информации, орган, получивший запрос, должен отделить секретную часть от несекретной и вторую отправить в редакцию.

Наконец (и, к сожалению, это встречается слишком часто), редакции могут вообще не ответить. Отсутствие ответа необходимо рассматривать как неправомерный отказ в предоставлении информации, который возможно обжаловать.

Ответственность за непредоставление информации

Неправомерный отказ в предоставлении информации можно обжаловать, если редакция, запросившая данную информацию, не согласна с любым из четырёх действий чиновника: если он не отвечает; даёт неполную или искаженную информацию; необоснованно просит об отсрочке; необоснованно отказывает в предоставлении информации. В каждом из этих случаев редакция может обратиться к начальству этого чиновника или, если это не поможет, – в суд.

В суде заявитель должен сам доказать факт действий (решений), в результате которых были нарушены права граждан (читателей, радиослушателей, телезрителей) на получение информации (через СМИ). Порядок рассмотрения в суде жалоб на действия со стороны государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, подробно регламентирован в главе 24.1 ГПК РСФСР. Однако случаи, когда журналист добивался через суд получения информации, весьма и весьма редкие. Через суд, действительно, получали сведения, но чаще всего только для того, чтобы наказать чиновников. Кроме того, даже если суд, в конце концов, признает правоту редакции, он будет рассматривать дело в течение нескольких месяцев и вынесет решение в лучшем случае не ранее чем через год. В своём решении он, скорее всего, лишь обяжет чиновников предоставить искомую информацию. Таким образом, это произойдёт тогда, когда редакция, потратив значительное время, силы и средства на получение информации через суд, вероятно, уже не будет заинтересована в ней. Также не исключено, что чиновник, обжалуя решение суда, вновь откажется предоставить редакции информацию, вследствие чего как минимум ещё четыре-пять месяцев уйдут на рассмотрение обжалования. При этом чиновник, по-видимому, никакой ответственности, кроме дисциплинарной, не понесёт, отделавшись, например, выговором.

Редакция может заявить в суде, что из-за отсутствия возможности опубликовать искомую информацию издание (программа) не получило запланированных доходов. Можно ли это доказать? Предположим, в программе «Абсолютно секретно» журналисты решили сделать сюжет о недавней поломке на одном из московских исследовательских реакторов, который очевидно вызвал бы большой интерес. Им уже удалось привлечь рекламодателей, предоставивших свои гарантийные письма с обещанием купить время именно в этой передаче, ведь её будет смотреть большое количество зрителей. Однако получить запрашиваемую информацию не удалось, сюжет в эфир не пошёл, телепрограмма потеряла доход от рекламы – вот калькуляция упущенной выгоды. В аналогичном случае с журналом отказ предоставить сенсационную информацию привел к тому, что планируемый дополнительный тираж номера не был напечатан и т.д. Если редакция сумеет доказать факт реальных убытков или упущенной выгоды, возможно их возмещение виновным государственным органом или его должностным лицом (ст. 15 и 16 ГК РФ), так как в качестве основания возмещения убытков в статье названы незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Под бездействием понимается также и неисполнение в установленные сроки и в определённом порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (например, несовершение действий). Но практически доказать это довольно сложно.

Наиболее разумным выходом из ситуации нарушения процедуры ответа на запросы редакций явилась бы система четких административных наказаний, которая была бы записана в законе и карала бы за конкретные нарушения норм о праве на получение информации. Такая система вводится вступившим в силу 1 июля 2002 года Кодексом РФ об административных правонарушениях и предусматривает ответственность за непредоставление информации в двух случаях. Первый касается неправомерного отказа в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, а также, что чрезвычайно важно, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. Наказанием служит наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.39).

Второй случай – это нарушение права представителя средства массовой информации на предусмотренное избирательным законодательством своевременное получение информации и копий избирательных документов, документов референдума. Такое нарушение влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.6).

Иногда действует иной механизм, и хотя о нём не говорит Закон о СМИ, он является вполне правовым. Вместо того чтобы подавать жалобу в суд, редактор сообщает в прокуратуру о том, что конкретный чиновник нарушает требования закона и не предоставляет информацию или предоставляет её неполно. Прокуратура, которая должна следить за исполнением законов в нашей стране, обычно оперативно реагирует на такого рода жалобы, и звонка от прокурора вполне достаточно для чиновника любого ранга, чтобы убедить его в необходимости предоставить нужную редакции информацию. Если прокуратура отправит совершившим неправомерные действия своё представление, то последние обязаны рассмотреть его в установленные законом сроки и принять решение об устранении допущенного нарушения. Жалоба в прокуратуру составляется в произвольной форме и содержит описание сути нарушения закона. Как правило, она подаётся прокурору района (города), где находится учреждение, организация или где проживает лицо, нарушившие закон. Такая жалоба обязательно должна быть зарегистрирована прокурором.

Примером действенности подачи жалобы в прокуратуру может служить письмо, разъясняющее некоторые нормы Закона РФ «О СМИ», которое в октябре 2001 года Саратовская областная прокуратура направила в правительство области. В этом письме, в частности, названо неправомерным решение этого органа исполнительной власти о закрытом статусе заседаний президиума областного правительства. В документе говорится, что закрытым могут считаться только мероприятия, на которых обсуждается государственная тайна. Но сведения, например, об удоях и неработающих котельных к ней не относятся. В ответ на вопрос корреспондента местной газеты, намерено ли правительство прислушаться к мнению прокуратуры, губернатор области сообщил, что «теперь всё будет делаться по закону».

За сокрытие или искажение информации предусмотрено наказание в УК РФ. О чем говорят его статьи?

Статья 237 УК РФ предусматривает лишение свободы на срок до пяти лет – гигантский срок! – за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды. Статья является относительно новой и включена в Кодекс в результате длительного обсуждения проблем, связанных с огромной опасностью утаивания от общества экологической и медицинской информации, как это имело место при чернобыльской катастрофе. С нормой этой статьи соотносятся обязанности Правительства РФ, специально уполномоченных природоохранительных органов, органов субъектов федерации и местного самоуправления обеспечивать население необходимой экологической информацией (ст. 6–10 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991 года; ст. 19 «Право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье» Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 года; ст. 8 Закона РФ «Об основах градостроительства Российской Федерации» 1992 года, закрепляющая право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды городов, других поселений и их систем, и другие акты).

Какого рода информация имеется в виду? Это могут быть сведения о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность, т.е. о природных, техногенных или иных процессах, которые при неблагоприятном развитии событий или отсутствии надлежащих мер контроля и регулирования могут вызвать губительные последствия для человека и окружающей среды. Речь идёт о катастрофах, катаклизмах, пожарах, авариях на предприятиях, трубопроводах и т.п. Но для предусмотренного статьёй 237 наказания необходимо, во-первых, доказать прямой умысел, т.е. когда лицо, скрывая информацию, осознаёт как свою обязанность сообщить её без искажений, так и реальную необходимость сообщения информации для дальнейшего воздействия на ход событий и их последствия, в том числе предотвращения и уменьшения вреда здоровью людей и окружающей среде. Доказать это, как правило, очень сложно. Причём если угрозу для жизни можно определить с большой долей очевидности, то опасность для здоровья доказать не менее сложно, чем собственно прямой умысел.

Максимальное наказание в этом случае предусмотрено, только если очевиден результат преступления чиновника: причинён вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия (к примеру, гибель людей). Во-вторых, ответственность установлена не просто для чиновника, имеющего такую информацию, а лишь для того, кто обязан обеспечивать население подобной информацией, но скрыл её или исказил. То есть в перечне служебных обязанностей чиновника, который будет нести ответственность за подобного рода преступление, должна быть соответствующая запись. Поэтому, хотя статья и существует, автору неизвестны случаи её применения.

Статья 140 УК РФ карает штрафом в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда за отказ в предоставлении гражданину информации. Казалось бы, всё просто: гражданин приходит к чиновнику, тот неправомерно отказывает ему в предоставлении информации, обиженный гражданин подаёт жалобу в прокуратуру, чиновника штрафуют на 500 минимальных окладов. Естественно, на практике этого не происходит, потому что в статье говорится не просто об отказе гражданину в предоставлении информации, а об отказе в ознакомлении с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы именно этого гражданина. Если же права и свободы просителя прямо не затронуты – значит, за отказом в предоставлении информации не последует уголовного наказания.

Наконец, обсуждаемым проблемам близка по смыслу статья 144 Уголовного кодекса. В соответствии с ней воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путём принуждения их к распространению либо отказу от распространения информации наказывается штрафом в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года. То же деяние, совершённое лицом с использованием своего служебного положения, наказывается исправительными работами на срок до двух лет либо лишением свободы на срок до трёх лет с возможным запретом занимать определённые должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трёх лет. Применяется эта статья крайне редко, по сведениям Главного информационного центра МВД РФ, в 1998 году по статье 144 УК РФ зарегистрировано 12 преступлений, в 1999 и 2000 годах – всего по четыре преступления. Известно, что в 2001 году прокуратура г. Санкт-Петербурга инкриминировала братьям Ш. предусмотренные данной статьей преступления. По сообщению Агентства журналистских расследований, следствие установило, что в 1997 году братья Ш. потребовали у журналиста газеты «Санкт-Петербургские ведомости» К. в трёхдневный срок выплатить им 5 тыс. долларов США за написанную им статью, после опубликования которой один ночной клуб якобы понёс убытки. За каждый день просрочки «включали счётчик» в размере 1 тыс. долларов.

Аккредитация

Аккредитация должна рассматриваться как нормальная форма обеспечения общества информацией о деятельности государственных органов через СМИ. Аккредитация предусмотрена в тех случаях, когда необходимо упорядочить доступ журналистов к тем или иным событиям, к заседаниям органов власти, особенно когда интерес СМИ превышает физические возможности его удовлетворить (т.е. если отсутствуют надлежащие условия для одновременной работы большого количества представителей прессы). Аккредитация позволяет определить те СМИ и тех журналистов, которые, действительно, специализируются на конкретном виде деятельности, с целью предоставления им первоочередного права на получение соответствующей информации.

Во всём федеральном законодательстве аккредитация российских журналистов регулируется только статьёй 48 Закона «О средствах массовой информации». В соответствии с ней аккредитацию получают журналисты редакций, подавших заявки в государственные органы, организации, учреждения, органы общественных организаций. Если заявка соответствует требованиям правил аккредитации этого органа (речь идёт о форме заявки, типе СМИ, количестве претендующих на аккредитацию журналистов и т.п.), то он (по мнению авторов Комментария к Закону о СМИ) обязан аккредитовать представителей редакции.

Выдача аккредитации влечёт за собой определённые обязанности аккредитующего органа перед аккредитованным журналистом, а именно: извещать его о своих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях; допускать на эти мероприятия (если они не объявлены закрытыми для прессы); обеспечивать соответствующими стенограммами, протоколами (если они ведутся), документами, обсуждаемыми на этих заседаниях; создавать благоприятные условия для проведения аудио- и видеозаписи, фото- и киносъемки. Реальный пример положения об аккредитации приводится в Приложении 1 к данной главе.

На уровне законодательства субъектов РФ дополнительные права на аккредитацию предоставлялись в Башкортостане. До изменений, принятых в 2001 году, статья «Аккредитация» Кодекса о средствах массовой информации этой республики распространяла обязанность предоставления аккредитации и на негосударственные организации. Она устанавливала, что «редакция средства массовой информации в целях содействия журналисту в осуществлении его прав и обязанностей или осуществления ею своих уставных целей и задач вправе обратиться... в негосударственные организации, учреждения, предприятия, партии и иные общественно-политические и общественные организации с заявкой на аккредитацию при них своих журналистов. Ни одна инстанция не вправе отказать редакции средства массовой информации в аккредитации её журналиста, если им не нарушены порядок и правила аккредитации при данном органе государственной власти и управления, организации, учреждении, предприятии, общественно-политической и общественной организаций (их объединений)».

По Закону о СМИ журналиста (но не редакцию, которая вновь может обратиться с заявкой) можно лишить аккредитации только в двух случаях: первый – если вступило в законную силу решение суда о распространении этим журналистом (или его редакцией) не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство аккредитовавшей организации (практика таких случаев автору неизвестна); второй, довольно простой в применении и потому часто встречающийся, – нарушение журналистом правил аккредитации. Следует заметить, что единых либо модельных правил аккредитации не существует. Но, как и любой другой документ, принимаемый государственным органом, такие правила не должны противоречить нормам действующего законодательства.

На неправомерное лишение аккредитации возможно подать жалобу вышестоящему руководству в самой аккредитующей организации, или руководству вышестоящей по отношению к ней организации, или в суд. Так, Верховный Суд РФ в своём решении от 25 марта 1997 года признал незаконным постановление Государственной Думы о приостановлении аккредитации при данном органе корреспондентов ОРТ. Применение такой меры депутаты обосновали тем, что в телерепортажах на этом канале извращалась суть высказываний парламентариев, из выступлений в Думе «выдёргивали» отдельные фразы, тем самым, искажая смысл обсуждения. Суд отметил, что точка зрения аккредитующей организации не может служить основанием для ограничения прав представителей СМИ на поиск и получение информации, по крайней мере, до тех пор, пока недостоверность и порочащий характер распространяемых ими сведений не будет подтвержден вступившим в законную силу решением суда.

Конституционный Суд РФ в своём Постановлении от 31 июля 1995 года отметил противоречие Конституции (ст. 29, 46 и 55-3) того положения постановления Правительства РФ, которое требовало лишать журналистов аккредитации при Временном информационном центре в Чечне за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной розни.

Заметим, что и американские журналисты сталкиваются с необходимостью аккредитации (иногда именуемой «получением пропуска в здание»). Это происходит в следующих случаях: во-первых, для освещения работы Белого дома, конгресса, государственного департамента, министерства обороны, некоторых других органов федеральной власти; во-вторых, для получения информации из органов власти штатов, а также местного самоуправления (мэрии, городского собрания), полицейских участков и управлений; в-третьих, для работы в штаб-квартире ООН (в Нью-Йорке); наконец, аккредитация необходима для доступа к месту проведения военных операций (как, например, во время войны 1991 года в Персидском заливе). В получении аккредитации может быть отказано в случае несоответствующей тематики издания (программы), отсутствия надлежащего опыта у аккредитуемого журналиста, а иногда – отсутствия у него американского гражданства или постоянного места жительства в городе, где находится аккредитующая организация. Так же, как и в России, её можно лишиться и в случае нарушения правил аккредитации.

Гласность судопроизводства: права журналиста

Немало трудностей вызывает у журналистов получение информации о происходящих судебных процессах и деятельности суда. Усугубляет ситуацию то, что сами журналисты иногда не имеют чёткого представления о соответствующих своих правах и обязанностях.

Гласность судебного разбирательства – один из основных принципов демократического правосудия. Этот принцип закреплён в Конституции РФ (ч. 1 ст. 123): «Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом», т.е. открытое заседание является правилом, а закрытое – исключением, причём обязательно предусмотренным в законе. На открытое заседание должны допускать то количество желающих, которое может вместить зал суда.

Закрытое судебное заседание возможно для защиты прав личности и обеспечения государственной безопасности. Его цель – охрана личной и семейной тайны, государственной тайны, прав несовершеннолетних и т.п. Закрытыми обычно объявляют заседания в процессах по делам о шпионаже, по делам, связанным с нарушением государственной, коммерческой тайны, по делам об изнасиловании, половых преступлениях, усыновлении и в других случаях, когда может быть оглашена информация об интимных сторонах жизни граждан, по делам о преступлениях, совершённых в отношении детей или самими несовершеннолетними. Заседание также может быть объявлено закрытым в интересах обеспечения безопасности участников разбирательства, их родственников или близких (ст. 241 УПК). И это – нормальная практика во всех странах мира, в частности, она закреплена в части 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Закрытое заседание может быть установлено по мотивированному определению судьи, в котором должны быть указаны причины со ссылкой на статьи закона, позволяющие ему поступать таким образом. Вопрос о проведении закрытого заседания решается отдельно в каждом конкретном случае. При необходимости закрытого судебного заседания для исследования каких-либо эпизодов дела возможно проведение при закрытых дверях конкретно этой части судебного заседания. При этом приговоры и решения суда всегда оглашаются публично.

В открытом заседании особыми правами по сравнению с обычным гражданином журналист не пользуется. Но у него не может быть и меньше прав, чем у другого гражданина. Чтобы пройти в зал заседаний, нет необходимости предъявлять редакционное удостоверение. Требование охраны суда предъявить повестку в суд (существует и такая практика) является неправомерным. Посещая открытые судебные заседания, журналист, как и любой присутствующий, вправе вести письменную запись и стенограмму процесса, а также фиксировать ход процесса иным письменным способом (например, делать рисунки). Ему разрешается вести звукозапись, если это не создаёт препятствий для судебного разбирательства (например, шумом записывающей аппаратуры). Специального разрешения судьи, рассматривающего дело, для этого не требуется.

Однако такое разрешение необходимо иметь для кино- и фотосъёмки, производства видеозаписи, трансляции заседания по радио и ТВ. Об этом говорится в статье 115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года и в статье 241 Уголовно-процессуального кодекса РФ 2001 года. Такое разрешение следует получать по двум причинам.

Первая заключается в том, что, заметив видео- и фотоаппаратуру в зале суда, участники процесса зачастую меняют своё поведение: позируют либо, наоборот, начинают стесняться, вести себя скованно. Другая причина состоит в том, что фотовспышки, движение камер, производимый при съёмке шум видеоаппаратуры – всё это отвлекает участников от хода процесса, сбивает их с мысли. В любом случае страдает нормальный порядок разбирательства, что мешает объективному отправлению правосудия[13]. Поэтому, для того чтобы удалить камеры из зала заседаний, судье, рассматривающему дело, достаточно возражения любой из сторон. Но даже если стороны не возражают, судья может наложить запрет, исходя из собственного представления о нецелесообразности съёмки в силу создания при её проведении помех для судебного разбирательства. Неформальной причиной запрета на проведение записи может послужить и то, что объективная фиксация происходящего записывающей аппаратурой может указать и на ошибки самого судьи, показать его недостаточный профессионализм.

Удаление кого-либо из присутствующих из зала заседаний возможно в случае нарушения им порядка, т.е. совершения таких действий, которые препятствуют или мешают ходу судебного разбирательства, свидетельствуют о неуважении к суду, нарушают регламент судебного заседания или распоряжения председательствующего, обеспечивающие нормальный ход процесса. И если в гражданском и арбитражном процессах необходимо предварительное предупреждение лица и только после невыполнения требований судьи возможно его удаление из зала, то в уголовном процессе такой порядок отсутствует и, надо понимать, удаление может произойти вообще без объяснения причин.

Как поступать журналисту в случае неправомерного запрета присутствовать на открытом заседании суда или другого ограничения судом его прав? Прежде всего, о нарушении процессуальных норм необходимо поставить в известность председателя того суда, в котором происходит заседание. В прямые обязанности председателя входит организация работы суда, ответы на заявления и жалобы граждан. Следующие возможные адресаты жалобы – президиум вышестоящего суда, осуществляющий надзор за деятельностью нижестоящих судов, и прокуратура. Причём в президиуме принимают к рассмотрению жалобы о нарушении процессуальных норм, а в прокуратуре – о нарушении прав и свобод граждан. Наконец, возможно направить жалобу и в квалификационную коллегию судей. На основании фактов, изложенных в жалобе, коллегия вправе принять решение о прекращении полномочий судьи. Это возможно в том случае, когда поступок будет признан позорящим честь и достоинство судьи или умаляющим авторитет судебной власти. Очевидно, что любое прямое нарушение судьёй закона, тем более при исполнении профессиональных обязанностей, именно так и должно квалифицироваться.

К важному мнению в отношении работы судебного репортёра пришла Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. В своей Рекомендации[14] она обратила внимание на то, что представляется неправомерным требование к СМИ «не распространять информацию, предопределяющую решение суда». Действительно, только суд вправе устанавливать виновность гражданина. Но данное обстоятельство не может служить основанием к ограничению права журналистов, иных лиц (включая представителей обвинения и защиты, а также потерпевших, подозреваемых и т.д.) излагать своё мнение по тем или иным аспектам предварительного следствия или судебного разбирательства, за исключением случаев, когда выступления в СМИ указанных лиц содержат признаки преступлений, предусмотренных главой 31 «Преступления против правосудия» Уголовного кодекса Российской Федерации.

Ответственность журналиста за распространение секретной информации

Важной проблемой для СМИ является проблема ответственности за распространение охраняемой законом информации. Даже законопослушному и лояльному по отношению к власти журналисту иногда не под силу разобраться в уровне конфиденциальности сведений, которые он хочет распространить.

При советской власти такая ответственность журналиста была весьма условной. На страже секретных сведений стояли работники цензуры – Главного управления по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР (ГУОТ) и их коллеги из Управления военной цензуры Генерального штаба Вооружённых Сил СССР, специализировавшиеся по вопросам военной тайны. Ни один выпуск печатного издания, ни одна телерадиопередача, книга или кинофильм не могли увидеть свет без визы цензора. Однако с августа 1990 года, когда вступил в силу союзный Закон «О печати и других средствах массовой информации», запретивший цензуру, редакции перестали согласовывать сверстанные полосы и начали печатать газеты и журналы под свою ответственность. Ушли цензоры и с телевидения и радио.

ГУОТ упразднили, а Управление военной цензуры было решено реформировать. Сейчас она называется «Отдел информационной безопасности в средствах массовой информации» (ОИБ) при Генеральном штабе Вооружённых Сил России. Любая газета, любой журналист, если у них возникают сомнения, не подпадают ли сведения, которые они хотят опубликовать, под разряд государственной тайны, могут обратиться в этот орган за консультацией, причем предложения ОИБ о редактировании статьи будут носить именно рекомендательный, а не обязательный характер. Оказывается эта услуга бесплатно и достаточно оперативно. ОИБ не имеет права отказать журналисту в консультации, если тема его материала относится к компетенции Министерства обороны. Штамп ОИБ о том, что в тексте просмотренного материала нет сведений, содержащих государственную тайну, освобождает редакцию СМИ от уголовной и иной ответственности за нарушение законодательства о гостайне. Каждый год ОИБ отвечает на несколько десятков обращений от «гражданских» (т.е. не учреждённых Министерством обороны или Вооружёнными Силами) СМИ. ОИБ также следит за соблюдением государственной тайны в военной области, для этого им просматриваются вышедшие в свет материалы СМИ. В исключительных случаях ОИБ направляет обращения в прокуратуру о возбуждении уголовных дел. Схожие с ОИБ функции выполняют «представители по работе со СМИ» в военных округах и при главных штабах видов войск.

Подобная процедура «добровольной цензуры» предусмотрена и в некоторых других странах, причём для многих журналистов она оказывается, скорее, полезной, чем вредной. Так, например, на основании статьи 4 Закона о печати Испании лицо, ответственное за содержание публикации (редактор, журналист), может обратиться в правительственную администрацию и получить заключение о законности данной публикации. При этом отрицательное решение не является актом цензуры и не влечёт никаких правовых последствий, хотя административное одобрение представленного на проверку текста освобождает СМИ от ответственности за последствия публикации.

Известно, что в соответствии со статьёй 4 Закона «О средствах массовой информации» запрещается использование СМИ для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну. Нарушение этой статьи может повлечь за собой вынесение регистрирующим органом предупреждения и в случае повторения привести к прекращению деятельности данного СМИ.

Как было сказано выше, вопросы отнесения сведений к разряду секретных регулирует Закон «О государственной тайне», в соответствии с которым 30 ноября 1995 года был издан указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». В этих актах приблизительно определено, какие сведения являются секретными. Однако в них не так просто разобраться. Исследователь Ф.Д. Кравченко в своем выступлении на конференции[15] приводит несколько примеров расплывчатости формулировок статьи 5 Закона РФ «О государственной тайне». В соответствии с ней секретными, в частности, являются сведения о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектных работах, о технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства. Нечёткость этой формулировки может привести к тому, что практически любая статья в газете или журнале, описывающая научно-конструкторские, исследовательские и т.п. проекты и достижения России (которые, конечно, имеют значение и для безопасности государства, а также могут иметь важное оборонное значение) может нарушить законодательство о государственной тайне.

Помимо Закона «О государственной тайне» и указа «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» существуют другие, более подробные списки засекреченных сведений. Их утверждают перечисленные в указе министерства и ведомства. В связи с существованием этих подробных списков представляет интерес следующее. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года (№ 8) говорится, что «в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать своё решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина». В решении Президиума Верховного Суда РФ от 27 марта 2002 года косвенно признаётся, что такие перечни засекреченных сведений не затрагивают порядок реализации права граждан на поиск и получение информации и как служебные документы возлагают обязанность по неразглашению государственной тайны только на сотрудников соответствующих ведомств. Этот вывод, с одной стороны, позволяет делать эти списки засекреченными или предназначенными для служебного пользования, а с другой – освобождает «неведомственных» журналистов от ответственности за разглашение тайны.

Как бы добросовестно журналист ни относился к подготовке своих материалов, далеко не всегда ему удаётся квалифицированно решить, относятся ли сведения, содержащиеся в статье или передаче, к государственной тайне. Именно поэтому многие юристы, занимающиеся массово-информационным правом, придерживаются точки зрения, согласно которой отвечать за разглашение государственной тайны может только секретоноситель, т.е. человек, официально получивший доступ к секретным сведениям и добровольно давший обязательство их не разглашать[16]. Если это так, то судить за её разглашение можно лишь военнослужащих, сотрудников спецслужб, работников секретных предприятий и других лиц, имеющих «допуск по форме №1, 2 или 3», получающих надбавку к зарплате «за секретность» и давших соответствующие подписки о неразглашении. В пользу этой позиции говорит и сам Закон «О государственной тайне», который в первой же своей статье («Сфера действия настоящего Закона») гласит следующее: данный Закон обязателен для исполнения «должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательство либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне». Управление ФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области издало совместно с Санкт-Петербургским государственным университетом книгу, в которой данная проблема комментируется следующим образом: «...в силу ограничительного характера Закона, он должен распространяться только на сравнительно небольшую часть населения, добровольно вступившую с государством в правоотношения по защите государственной тайны. Граждане, получившие доступ к государственной тайне в силу сложившихся обстоятельств (например, нашедшие утраченный носитель сведений или услышавшие разглашенные сведения), не должны ограничиваться из-за этого в своих правах»[17].

Те же выводы можно сделать из текста статей УК и КоАП. Статья 283 УК РФ предусматривает наказание за разглашение государственной тайны лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе. Статья 13.14 КоАП направлена против разглашения информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Таким образом, кодексы в качестве субъекта нарушения называют определенную группу лиц, а не всех, кто может узнать о секретных сведениях и начать их распространение. Если исследовать субъекты этого правонарушения, то не возникает вопросов с лицами, которым данные сведения были доверены. Понятно, что здесь говорится о ситуации, описанной выше: подписки, допуск и т.п. Нет сложностей и с определением тех, кому эти сведения стали известны по службе, – сюда относятся лица, занимающие (естественно, добровольно) должность, которая подразумевает, вне зависимости от их желания, непременное ознакомление со сведениями, составляющими государственную тайну (например, Президент РФ или члены парламентского комитета по безопасности). Очевидно, что журналисты, за исключением, возможно, работников армейских и флотских СМИ, совмещающих журналистскую деятельность с должностью, предусматривающей допуск к государственной тайне, к этим лицам не должны относиться.

Но третий вид субъектов – те, кому эти сведения стали известны по работе, – может представлять собой неограниченный круг людей. Эту норму возможно толковать следующим образом – любой человек, который, в силу исполнения им трудовых обязанностей или находясь на рабочем месте, фактически стал обладателем сведений, составляющих государственную тайну, подлежит ответственности по статье 283 УК РФ. В таком случае к ним должны относиться и журналисты, работой которых является поиск информации: они по работе часто находят или сталкиваются с секретной информацией, получая её, например, от не в меру болтливого должностного лица во время интервью или любым другим случайным образом. Ф.Д. Кравченко в этой связи приводит абсурдное, но наглядное сравнение: человек идет по улице и находит документ, содержащий государственную тайну. Он не выполняет в этот момент своих рабочих, служебных обязанностей и потому в случае разглашения этих сведений не будет подлежать ответственности по статье 283. Другая ситуация: дворник подметает улицу, т.е. исполняет свои обязанности. Если в этот момент он находит подобный документ и разглашает содержащиеся в нём сведения, то можно ли обвинить его в совершении уголовного преступления?[18] Вряд ли законодатель имел в виду такого работника при принятии закона. Вероятнее предположить, что фразы по службе и по работе взаимозаменяемы и используются в УК лишь для того, чтобы различать служащих (например, военнослужащих) и работников (например, работников военных предприятий).

Задача журналиста – информировать общество. Для этого ему необходимо искать сведения – в этом и состоит его работа. У него есть право, не взламывая сейфы, не прибегая к шантажу и угрозам, добывать необходимые сведения и публиковать их. И если среди этих сведений попадается информация, составляющая государственную тайну, то он не должен становиться субъектом преступления, предусмотренного статьёй 283 УК РФ.

Проблема правильного определения категорий лиц, которые должны или не должны нести ответственность за разглашение охраняемых законодательством сведений исключительно важна. До того времени, пока она не решена (а этого до сих пор не случилось), ни один журналист или любой другой гражданин, задачей которого является получение и распространение информации в военной области, в области экономики, науки и техники, внешней политики и во многих других сферах жизни, не может чувствовать себя спокойно, так как вероятность того, что эти сведения могут оказаться секретными, очень велика.

Решить данную проблему возможно путем внесения поправок в УК РФ и в Закон о СМИ. При этом можно пойти по пути, предложенному в законах нескольких субъектов Российской Федерации.

Так, статья 7 «Недопустимость разглашения тайны» Кодекса Республики Башкортостан о средствах массовой информации 1992 года содержат следующую чрезвычайно прогрессивную норму, отсутствующую в федеральном законодательстве. В соответствии с ней редакция или её сотрудник, получившие сведения, составляющие государственную либо иную специально охраняемую законом тайну, без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о наличии в них тайны, ответственности за её разглашение не несут. До августа 2001 года подобная норма содержалась и в Законе Республики Адыгея «О печати и других средствах массовой информации» 1993 года.

Аналогичная норма содержится и в статье 4 «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации» Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О средствах массовой информации» 1996 года, которая устанавливает, что «редакция, главный редактор, журналист, получившие информацию без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о наличии в ней тайны, ответственности за её разглашение не несут». Однако в 2001 году этот закон был отменён до приведения его в соответствие с нормами федерального законодательства. Очевидно, предполагаемые изменения, если произойдут, коснутся и четвёртой статьи.

Приложение 1

Утверждено:

Постановлением

губернатора области

от 13 08.2001 г № 423-п

ПОЛОЖЕНИЕ

ОБ АККРЕДИТАЦИИ ЖУРНАЛИСТОВ

СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

ПРИ АДМИНИСТРАЦИИ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Аккредитация журналистов средств массовой информации при администрации Иркутской области проводится в целях обеспечения открытости деятельности администрации области, создания необходимых условий для профессиональной деятельности журналистов как лиц, обеспечивающих право граждан на информацию.

Аккредитация проводится в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» и настоящим Положением.

1.2. Журналисты, аккредитованные при администрации Иркутской области, пользуются правом на первоочередное получение информации, приглашение на мероприятия, организуемые администрацией для средств массовой информации, и другими правами.

1.3. Журналисты, не аккредитованные при администрации Иркутской области, получают информацию на общих основаниях в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации».

1.4. При администрации Иркутской области аккредитуются журналисты зарегистрированных в установленном порядке средств массовой информации (далее – СМИ), а также журналисты, являющиеся членами Союза журналистов Российской Федерации и работающие по срочным договорам с редакциями СМИ.

1.5. Аккредитацию журналистов при администрации области проводит комитет по информационной политике аппарата губернатора области.

2. ВИДЫ АККРЕДИТАЦИИ

2.1. Постоянная.

2.2. Краткосрочная (сроком до 6 месяцев).

2.3. Специальная – при особом режиме того или иного мероприятия (например, связанная с проведением тематических мероприятий, требующих определенной специализации журналиста или иных особых условий).

3. ПОРЯДОК АККРЕДИТАЦИИ

3.1. Для аккредитации журналистов, указанных в п. 1.4 настоящего Положения, редакция СМИ подаёт в комитет по информационной политике аппарата губернатора области заявку на аккредитацию. Заявка подается на официальном бланке редакции за подписью главного редактора, заверенной печатью. К заявке прилагаются: копия свидетельства о регистрации СМИ, одна фотография (3x4 см) каждого журналиста.

3.2. В заявке необходимо указать: полное наименование СМИ, данные об учредителях, тираж, периодичность выхода, местонахождение редакции, регион распространения (вещания), почтовый и электронный адрес, номера телефонов и факсов редакции; фамилию, имя, отчество представленного на аккредитацию журналиста, его домашний адрес и телефон; вид требуемой аккредитации.

3.3. Решение об аккредитации журналиста принимает председатель комитета по информационной политике аппарата губернатора области в недельный срок со дня поступления заявки.

3.4. Аккредитованным журналистам выдаётся аккредитационная карточка, срок действия которой устанавливается в зависимости от вида аккредитации.

4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАБОТЫ С АККРЕДИТОВАННЫМИ ЖУРНАЛИСТАМИ

Комитет по информационной политике аппарата губернатора области обязан:

• по запросам аккредитованных журналистов сообщать им о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых в администрации области, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для работы журналистов;

• предоставлять журналистам для ознакомления изданные в установленном законом порядке постановления и распоряжения губернатора, правовые акты должностных лиц администрации области;

• организовывать интервью губернатора, заместителей главы администрации области в порядке поступления просьб от журналистов с учётом рабочих возможностей лиц, приглашаемых для интервью;

• организовывать для журналистов необходимые консультации.

5. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ АККРЕДИТОВАННЫХ ЖУРНАЛИСТОВ

5.1. Аккредитованный журналист имеет право:

• получать информацию о предстоящих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях;

• присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых губернатором, заместителями главы администрации, руководителями структурных подразделений администрации области, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого заседания;

• быть принятым должностными лицами администрации области в связи с запросом информации при условии предварительной договоренности;

• пользоваться содействием комитета по информационной политике аппарата губернатора области в целях организации встреч, бесед с руководителями структурных подразделений администрации области;

• получать доступ к документам и материалам, за исключением содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну;

• производить в здании администрации области записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъёмки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

• свободно проходить в здание администрации области в рабочие дни (с 9 до 18 часов).

5.1. Аккредитованный журналист обязан:

• достоверно, объективно освещать мероприятия, проводимые в администрации области;

• уважать права, законные интересы, честь и достоинство работников администрации области, соблюдать правила внутреннего распорядка, установленные в администрации области;

• не вмешиваться в ход мероприятия, на котором он присутствует (если оно не специально организовано для прессы);

• соблюдать правила, которые определены для специальных, особых мероприятий;

• при получении информации ставить в известность сотрудников администрации области о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъёмки;

• согласовывать тексты интервью, подготовленные на основе предоставленной информации, с их авторами – сотрудниками администрации области до их выхода в СМИ;

• предъявлять при осуществлении профессиональной деятельности по первому требованию редакционное удостоверение, аккредитационную карточку или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста.

6. ОТКАЗ В АККРЕДИТАЦИИ

6.1. Комитет по информационной политике аппарата губернатора области имеет право отказать в аккредитации редакциям СМИ, представившим для оформления аккредитации документы, содержащие не соответствующие действительности сведения.

6.2. Уведомление об отказе в аккредитации вручается представителю редакции в семидневный срок со дня получения заявки. В уведомлении должны быть указаны: причина, по которой отказано в аккредитации; должностное лицо, принявшее решение; дата принятия решения.

6.3. Решение об отказе в аккредитации может быть обжаловано в суде

7. ПОРЯДОК ЛИШЕНИЯ АККРЕДИТАЦИИ

7.1. Журналист может быть лишён аккредитации:

• если им или редакцией нарушены требования, установленные настоящим Положением, либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие деловую репутацию администрации области, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда;

• в случае его увольнения из редакции (аккредитация другого журналиста осуществляется на основании соответствующей заявки после возвращения в комитет по информационной политике аппарата губернатора области ранее выданной аккредитационной карточки);

• при прекращении деятельности СМИ.

7.2. Решение о лишении журналиста аккредитации принимает председатель комитета по информационной политике аппарата губернатора области.

7.3. Журналисты, лишённые аккредитации, обязаны сдать аккредитационную карточку в комитет по информационной политике аппарата губернатора области.

7.4. Лишение аккредитации может быть обжаловано по заявлению редакции СМИ в суд в установленном порядке.

М.П. Рачков,

первый заместитель руководителя

аппарата губернатора области

(Восточно-Сибирская правда. 2001. 30 авг.)

Приложение 2

ДОКУМЕНТЫ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ США[19]

Принципы информационной политики министерства обороны

Политика министерства обороны в области информации состоит в точном и своевременном предоставлении необходимой информации, с тем чтобы общественность, Конгресс и СМИ могли иметь доступ к фактическим материалам и ориентировались в вопросах национальной безопасности и оборонной стратегии.

Информационные запросы организаций и частных граждан должны выполняться своевременно. Осуществление данной политики должно основываться на следующих принципах:

• информация должна предоставляться полностью и незамедлительно в соответствии с требованиями закона, кроме тех случаев, когда её разглашение ограничивается действующими правилами секретности. Буква и дух «Закона о свободе информации» должны неукоснительно соблюдаться;

• военнослужащие и члены их семей не должны быть ограничены в доступе к потоку гражданской и военной информации, свободной от цензуры и пропаганды;

• информация не должна засекречиваться или изыматься с целью защиты правительства от критики или неприятных ситуаций;

• информация должна изыматься только в тех случаях, когда ее разглашение может угрожать национальной безопасности или безопасности и частной жизни военнослужащих;

• обязательство министерства обороны по предоставлению общественности доступа к информации о своих основных программах возможно повлечёт за собой тщательное планирование в службе связей с общественностью, а также координацию действий как внутри министерства, так и с другими правительственными учреждениями. Единственной целью этой работы является обеспечение общественности информацией: пропаганде не место в планах работы службы по работе с общественностью министерства обороны.

Заместитель министра обороны по работе с общественностью несёт прямую ответственность за осуществление данных обязательств.

Ричард Чейни,

министр обороны США

Основные правила и руководство для СМИ

от 14 января 1991 года

(использовались во время операции «Буря в пустыне»)

Основные правила

Не должна разглашаться следующая информация, так как её публикация или передача в эфир может поставить под угрозу успех военных действий и жизнь людей:

1. В отношении воинских частей США или союзников: конкретные цифры о состоянии войск, авиации, систем вооружений, имеющейся в наличии техники или снабжения войск (например: артиллерии, танков, радаров, ракет, грузовиков, водоснабжения), включая количество боеприпасов или горючего, доставляемого или имеющегося в боевых и тыловых подразделениях. Размеры частей могут описываться в общих словах, как, например: «численностью с роту», «в несколько батальонов», «в несколько дивизий», «боевая группа кораблей» и «авианосная группа». Количество или объём вооружений и материальных средств может описываться в общих словах, таких, например, как «большое», «небольшое» или «много».

2. Любая информация, проливающая свет на детали будущих планов передвижений, операций или ударов, включая отложенные или отменённые операции.

3. Информация, фотоматериалы и изображения, которые указывают на конкретную дислокацию частей или показывают степень защищённости военных объектов или баз. Дислокацию разрешается обозначать следующим образом: при посылке репортажей с кораблей ВМФ можно сообщать названия кораблей с указанием, что репортаж направлен из «района Персидского залива», «Красного моря» или «Аравийского моря». Репортажи из Саудовской Аравии могут быть помечены: «Восточная Саудовская Аравия», «Недалеко от кувейтской границы» и т.д. Репортажи из конкретных стран, кроме Саудовской Аравии, должны обозначаться как направленные из региона Персидского залива, кроме тех случаев, когда эта страна заявила о своем участии в военных действиях.

4. Порядок участия частей в боевых операциях.

5. Информация о действиях разведки, включая объекты, методы и результаты разведывательных операций.

6. В ходе военной операции: информация о передвижении войск союзников, тактической перегруппировке частей и их дислокации, которая может поставить под угрозу безопасность операций и людей. К такой информации относятся номера частей, названия операций, количество войск союзников, кроме случаев, когда такая информация распространялась Центральным командованием.

7. Раскрытие конкретных мест базирования боевых самолетов, кроме указания на их наземное или морское базирование.

8. Информация об эффективности или неэффективности маскировки противника, укрытий, «ложных целей», эффективности наведения огня, разведки и системы охраны.

9. Специфическая информация о пропавших или сбитых самолетах, пропавших или потопленных кораблях до окончания операций по их обнаружению и спасению.

10. О методах, тактике или специальном оборудовании спецвойск.

11. О боевых методах и тактике (например, угле атаки или скорости, тактике боевых кораблей и скрытных манёврах). В этих случаях разрешается использовать общие слова, такие, как «низко» или «быстро».

12. Информация об уязвимости частей при проведении боевых действий и их поддержки, которая может использоваться во вред вооружённым силам США, как, например, детали крупного урона или крупных потерь среди личного состава конкретных частей США или союзников, кроме тех случаев, когда упомянутая информация уже не может дать тактического преимущества противнику и, следовательно, была распространена Центральным командованием. Урон и потери разрешается описывать как «легкие», «средние» или «тяжёлые».

Основополагающие принципы работы СМИ

Работники СМИ сами занимаются переноской имеющейся у них профессиональной аппаратуры, включая футляры для оборудования, элементы питания, кабели, трансформаторы и т.п., и несут за неё ответственность.

Работа в ночное время требует соблюдения правил светомаскировки. Единственным разрешённым источником освещения является ручной фонарь с красным светофильтром. Во время работы в боевых подразделениях в ночное время запрещается использование дополнительных источников освещения, включая вспышку и телеосветительную аппаратуру, кроме тех случаев, когда имеется особое разрешение командира данного подразделения.

В связи с требованиями страны пребывания, журналисты имеют право находиться на территории военных баз Саудовской Аравии только в сопровождении офицера службы по работе с общественностью. По усмотрению командира части и для обеспечения секретности боевых операций и безопасности части в расположении американской части возможно сопровождение журналиста офицером службы по работе с общественностью.

Информация о потерях имеет особое значение, что связано с заботой о родственниках убитых военнослужащих. В соответствии со специальной директивой родственники погибших военнослужащих должны информироваться только лично офицером соответствующей службы. Наблюдались случаи, когда родственники погибших или раненых военнослужащих узнавали о случившемся через СМИ. Эта проблема является особо актуальной для тележурналистов и фотографов. Фотографии лиц убитых и раненых военнослужащих, личные медальоны или другие детали, позволяющие определить их личность, не могут быть использованы до уведомления родственников. Страдания, которые испытывают родственники, неожиданно узнавшие о гибели близкого из СМИ, перевешивают новостную ценность фотографий, кинокадров или видеоплёнки. Освещение работы медицинских учреждений, где находятся раненые и убитые, может осуществляться только в строгом соответствии с требованиями врачей и руководителей этих учреждений.

Допуск журналистов в зону боевых действий войск США осуществляется в соответствии со следующим правилом: до или после начала боевых действий организуются специальные группы журналистов («пулы») для освещения участия частей США в боевых действиях. Находящимся в Саудовской Аравии американским журналистам должна быть предоставлена возможность присоединиться к организованным Центральным командованием журналистским «пулам» при условии их согласия делиться полученной информацией с не участвующими в «пуле» журналистами. Журналисты, не являющиеся членами официальных «пулов» при Центральном командовании, не должны допускаться на передовую. Журналистам не рекомендуется присоединяться к боевым частям самостоятельно. Командиры частей и подразделений должны осуществлять жесткий режим охраны зоны боевых действий и выдворять из неё посторонних лиц.

Журналистам, находящимся в составе «пулов» при Центральном командовании, необходимо знать следующее:

1. После регистрации в Объединенном информационном бюро (ОИБ) министерства обороны необходимо связаться с координатором «пула» для получения объяснения о работе «пула».

2. В период боевых действий материалы журналистского «пула» до их использования должны быть просмотрены на предмет определения в них содержания секретной информации о планах боевых операций, боеспособности частей, охране объектов (см. прилагаемые «Основные правила»), которая может поставить под удар ход операции или безопасность сил США и коалиции. Материал должен просматриваться только на предмет соответствия «Основным правилам», а не на предмет содержания в нём критических замечаний. Сопровождающий офицер службы по работе с общественностью будет просматривать материалы, обсуждать с журналистами вопросы соблюдения «Основных правил» и в отдельных случаях, когда возникают спорные вопросы, немедленно направлять материал на просмотр директору ОИБ в г. Даммаре и представителю соответствующего органа информации. Если и в этом случае согласие не будет достигнуто, материал направляется непосредственно начальнику службы по работе с общественностью при заместителе министра обороны для дальнейшей его оценки. Окончательное решение о публикации материала принимается руководством органа информации, которое представляет журналист.

3. Журналистам не разрешается иметь при себе оружие.

Закрепление прочитанного материала

1. В каких случаях журналиста можно лишить аккредитации за нарушение им или редакцией правил аккредитации?

2. Вы – фотограф, спорящий с судьёй, который не разрешил проведение съемки в зале суда на процессе по делу о незаконной торговле наркотиками в вашем городе. Какие аргументы вы будете использовать, чтобы убедить его изменить свое решение? А теперь попытайтесь представить себя судьей, выступающим резко против проведения съёмки в зале заседаний. Что бы вы ответили на прозвучавшие аргументы журналиста? Наконец, вы – подсудимый в нашумевшем уголовном деле. Согласитесь ли вы на уважение права прессы производить съёмку на вашем процессе? Аргументируйте свой ответ.

3. За кем оставалось окончательное решение в конфликтных ситуациях при обнародовании секретной информации во время войны в Персидском заливе (1991)?

4. В каких случаях в соответствии с российским Законом о СМИ журналиста могут лишить аккредитации?

5. Предположим, что мэр города решил брать плату с журналистов за посещение его пресс-конференций. Плата невелика (20 рублей с человека) и одинакова для представителей всех СМИ. Происходит ли в таком случае нарушение закона? Если да, то какого?

6. Мэр даёт эксклюзивное интервью городской газете. Происходит ли в данном случае нарушение равного права на доступ к информации?

7. В каком случае информацию можно считать частной собственностью? Как такое к ней отношение увязать с конституционным принципом свободы информации?

8. В чем состоит гласность судебного разбирательства? Почему журналисты должны уважать тайну судебного совещания, проводимого перед вынесением решения суда?

9. Приведите аргументы за и против предоставления журналистам особых прав.

10. Опытные журналисты гордятся тем, что могут легко добыть любую информацию из государственных источников. В чём тогда необходимость специальных законов о праве на доступ к информации?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

УК РФ. Ст. 144, 183, 237, 283.

ГК РФ. Ст. 139.

Закон РФ «О СМИ». Ст. 1, 4, 38–41, 47, 48, 54, 58.

Закон РФ «О государственной тайне». Ст. 1–2, 4–9, 15, 20–21, 26.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». Ст. 1–3, 5–7, 10–14, 20–21.

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Ст. 3–11, 14.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» (Извлечения) / Комм. Н.А. Будариной // ЗиП. 2001. № 6. С. 3–9.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 430–471.

Комментарий к Закону РФ о СМИ (Фонд защиты гласности). М., 2001. С. 219–242, 283–328.

Доступ в зал суда: права и обязанности журналиста: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1998. № 3. С. 23–25.

Никто, кроме цензуры, не знает, что является гостайной. Но за её разглашение газету могут закрыть: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1997. № 10. С. 31–32.

Ефремова В.К., Ратинов А.Р. Смысл и бессмыслица аккредитации // ЗиП. 1997. № 4. С. 1–9.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии (сравнительный анализ) / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 199–206.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Гласность-2000: Доклад, комментарии, очерки Фонда защиты гласности / Ред. А.К. Симонов. М., 2001.

Государственная тайна в Российской Федерации / Под ред. М.А. Вуса. СПб., 2000.

Журналист в поисках информации: Сб. материалов для работников СМИ и будущих журналистов / Ред. А.К. Симонов; 3-е изд., испр. и доп. М., 2001.

Трошкин Ю.В. Права человека: Нарушения и защита прав человека и прессы: Учеб. пособие для студ. вузов, обучающихся по спец. «Журналистика». М., 1997. С. 171–218.

Российская журналистика: свобода доступа к информации. М., 1996.

Свобода доступа к информации в России: правовые, организационные, профессиональные проблемы. М., 1997.

Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. М., 1999.

Право знать: Бюллетень Комиссии по свободе доступа к информации (1996–2002 гг.).

Техника юридической безопасности для журналиста. М., 1997.

Краткий юридический справочник для журналиста. М., 1997.

Законы США «Об открытости правительства» и «О свободе информации» (с комм.) // ЗиП. 1996. № 2, 3.

Современное право средств массовой информации в США / Ред. А.Г. Рихтер М., 1997. С. 62–116.

Абросимова Е.Б. Транспарентность правосудия // Судебные новости 2001. № 1–2. С. 7–15.

Марвик К. Ваше право на правительственную информацию / Пер. с англ. СПб., 1996.

Деннис Э., Меррилл Д. Беседы о масс-медиа. М., 1997. С. 84–100.

Глава V

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЯ

Регулирование и контроль телерадиовещания

В России до сих пор нет закона, который регулировал бы сферу теле- и радиовещания. Такой закон разрабатывался ещё в конце 1980-х годов, существовало несколько его вариантов, но все они либо не могли пройти парламент, либо отклонялись Президентом РФ. Последний из этих законопроектов был принят в первом чтении в 1997 году, но в 2000 году, так и не пройдя второго чтения, был возвращён к состоянию первого чтения и отклонён Государственной Думой. Это означает, что теперь должна быть разработана его новая концепция и представлен другой текст. К середине 2002 года ни новой концепции, ни нового текста законопроекта не существовало.

Регулирование электронных средств массовой информации сопряжено с решением целого ряда специфических проблем. В чём состоит главная из них? Из всех СМИ наиболее действенным, наиболее важным как для общества, так и для органов власти является, конечно же, телевидение. Это самое влиятельное, оперативное и доступное для населения средство массовой информации. В отличие от прессы телевидение бесплатно, телевизионные выпуски новостей и общественно-политические программы популярны, их регулярно смотрит большинство жителей страны, телепередачи обсуждаются в гораздо большей степени, чем газетные или журнальные статьи, не говоря уже о радиопередачах. Эффект, производимый телевидением на аудиторию, огромен. Поэтому многое в обществе зависит от того, кто будет контролировать телевидение. Для сохранения или изменения баланса сил в любой стране мира чрезвычайно важно, будет ли контролировать телевидение президент, правительство, парламент или общественные органы.

Естественно, что и в Российской Федерации Президент желает, чтобы телевидение контролировали его Администрация либо Правительство. Сначала законодатель хотел предоставить это право исключительно самому себе как выразителю интересов народа; на каких-то этапах думали о привлечении в органы контроля за телевидением представителей общественности – концепция законодательного регулирования телерадиовещания неоднократно менялась. Неизменным осталось лишь то, что до сих пор в нашей стране эта сфера законом так и не регулируется. Вследствие этого телерадиовещание «благополучно» регулируется указами Президента РФ и постановлениями Правительства. В отсутствие специального закона, которому указы и постановления должны соответствовать, эти акты создают самостоятельную, хотя и весьма шаткую законодательную базу.

Как уже было сказано, закон о телевидении и радиовещании создавался в конце 1980 – начале 1990-х годов одновременно с Законом о средствах массовой информации. Так как предполагалось, что Закон о СМИ станет базовым для всех масс-медиа, то в нём были записаны и основные положения о том, как будут регулироваться телевидение и радиовещание. В результате появилось пять статей, в которых говорилось о создании Федеральной комиссии по телерадиовещанию, об осуществлении лицензирования именно этой комиссией, о недопустимости помех в эфире и сроках хранения материалов радио- и телепередач (ст. 30–34). О полномочиях Федеральной комиссии по телерадиовещанию сказано также в ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (ст. 14). Хотя оба закона действуют уже несколько лет, эта комиссия так и не была создана, прежде всего, потому, что закон о телевидении и радиовещании не вступил в силу. Следовательно, статьи о комиссии по телерадиовещанию являются «мёртвыми», т.е. фактически они не работают и, возможно, никогда работать не будут.

Контроль над телерадиовещанием воплощается, прежде всего, в лицензировании. В чём природа лицензирования? По своей сути это – выдача органами исполнительной власти разрешения определённому кругу лиц или организаций заниматься той или иной деятельностью и контроль с их стороны за использованием этого разрешения. Лицензированию в России, как и в других странах, подлежат многие сферы деятельности. Например, для того чтобы преподавать журналистику, вуз должен пройти государственную аттестацию и получить лицензию на занятие образовательной деятельностью. Наличие такой лицензии означает, что государство разрешает конкретному вузу заниматься преподаванием журналистики и выдавать соответствующие дипломы о высшем образовании. Для того чтобы получить такую лицензию, вуз должен доказать, что у него имеется достаточное количество опытных преподавателей, работает большой процент кандидатов и докторов наук, профессоров, издаётся научно-методическая литература, есть помещения, оборудованные для занятий, необходимые технические средства обучения и т.д. В этом случае государственный орган выдаёт вузу лицензию. Для того чтобы, скажем, убирать двор в этом вузе, лицензия не нужна, такой деятельностью можно заниматься без лицензии, просто наняв дворников. Лицензия не нужна также и для того, чтобы редактировать и издавать газету. Государство не вмешивается в эту сферу и не говорит, кто вправе (в силу квалификации, опыта, образования) редактировать газету, а кто нет.

Лицензии необходимы для занятия многими видами работ и услуг, например всеми видами фармацевтической, медицинской и ветеринарной деятельности; производством, торговлей и ремонтом вооружения и военной техники; нефтегазодобычей и т.д. То есть имеется целый ряд видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Так говорит основной закон, регулирующий порядок выдачи лицензий в России, – ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 2001 года.

Важно понимать отличие между лицензированием телерадиокомпаний и регистрацией средств массовой информации. Как уже говорилось выше (см. гл. I, II), регистрация является обязательной для средств массовой информации, но она фактически носит уведомительный характер. Заявитель подаёт необходимые сведения, никто не тратит времени на их проверку, никто не делает запросов в компетентные органы, действительно ли заявитель проживает по указанному в заявлении адресу и действительно ли он в состоянии издавать газету. Заявление о регистрации оценивается лишь по тому, что в нём написано, заявитель платит незначительный взнос и получает право на учреждение средства массовой информации. Этим средством массовой информации может быть как газета (журнал), так и телерадиопрограмма. После регистрации, если заявитель хочет издавать газету, он договаривается с издателем, если же собирается заниматься телерадиовещанием, он должен пройти процедуру лицензирования.

Один важный признак объединяет регистрацию и лицензирование в СМИ – это то, что, по сути, если СМИ не нарушает закона, и то и другое даётся ему навечно. В большинстве стран существует система, при которой в случае, если вещатель грубо не нарушает законодательство, он может пролонгировать свою лицензию бесконечно долго, перепродавать или уступать её. Те, кто получили лицензии ещё в 1940-е годы в США или в 1980-е годы в Западной Европе, пользуются выделенными тогда частотами до сих пор, и будут пользоваться ими ровно столько, сколько будет действовать принцип лицензирования телерадиовещания. Причём процедура продления лицензии свелась (по крайней мере, в США) к необходимости раз в несколько лет отправлять заполненную по определённой форме почтовую открытку в адрес лицензирующего органа.

Фактически после конца 1940 – начала 1950-х годов в США и с 1990-х годов в Западной Европе новые частоты не появляются и новые лицензии не выдаются: рынок уже поделен. Действительно, откуда там возьмётся новая частота? Это в России происходит демилитаризация и конверсия, это в России до недавнего времени не было коммерческого вещания, не было серьёзного учёта свободных частот. Только сейчас эти частоты заполняются, но при нынешних темпах развития коммерческого вещания в России новых «вакансий» лет через десять уже не будет. Поэтому то, как процесс лицензирования происходит сейчас, определит телевизионную картину в РФ на ближайшие десятилетия.

Необходимо заметить, что законодательство о телерадиовещании в любой стране мира принципиальным образом отличается от законодательства о прессе, хотя объекты регулирования – электронные и печатные СМИ – имеют много общего. Законодательство о телерадиовещании, как правило, не использует таких понятий, как «журналист», «редактор», «аудитория», «цензура» и т.п., а носит более «технический» характер, оперируя словами «лицензиат», «работник телерадиокомпании», «ответственный за выпуск», «абонент» и т.д. Такое выхолащивание социальной значимости вещания для обеспечения свободы слова и информации можно объяснить всё той же заинтересованностью властей в подчинении им столь эффективного средства общественного контроля при кажущемся невмешательстве в осуществление конституционных прав на свободу поиска и распространения информации.

Лицензирование и ограниченный ресурс частот

Лицензия в области телевидения и радиовещания отличается от лицензий во многих других сферах тем, что её получает не каждый, кто, не нанося ущерба «правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию», способен заниматься подобным видом деятельности. Это связано с существованием концепции ограниченного ресурса частот, сформулированной в 20-е годы XX века. В соответствии с этой концепцией эфир не безграничен и не растяжим до бесконечности. Все желающие не могут осуществлять вещание в силу ограниченности частот. Поэтому, чтобы исключить невольное создание помех для соседних по частоте станций, создать общие правила для всех, кто выходит в эфир, и, наконец, для того, чтобы использовать частоты в интересах всей аудитории, были созданы органы лицензирования радиовещания, которые впоследствии стали лицензировать и телевещание.

Эфир принадлежит всему обществу. Последний по времени проект Федерального закона «О телевизионном вещании и радиовещании» устанавливал следующее: «Частоты, выделенные для телевизионного вещания и радиовещания, являются общественным достоянием, контроль за использованием которого осуществляет государство. Указанные частоты предоставляются вещателю для использования в целях телевизионного вещания и радиовещания в установленном федеральным законом порядке» (ст. 6.). Но, так как гражданам сложно порознь или сообща решать, кто из претендентов больше других достоин получить ту или иную частоту, представители народа в интересах аудитории берут на себя эту миссию. Вопрос вопросов заключается в том, кто должен в данном случае представлять общество, входить в лицензирующие органы?

Двойственность ситуации с лицензированием телерадиовещания заключается в том, что, с одной стороны, распределяя частоты, лицензирующие органы пекутся о том, чтобы получить для бюджета деньги за выдачу лицензий: чем больше денег в казне, тем богаче общество. С другой – они распределяют не просто право на использование нефтяного месторождения среди желающих добывать нефть, но эфир, который, принося прибыль пользователям частотами, должен, прежде всего, служить обществу. Поэтому в любой стране мира при выдаче лицензии первостепенное внимание уделяется программной концепции вещателя, т.е. тому, что увидит и услышит аудитория вышедшей в эфир станции. Не случайно, например, в США наиболее удобные частоты еще в 40-е годы XX века были зарезервированы за университетскими и другими общественными телерадиостанциями, с тем, чтобы вещатели, стремящиеся, прежде всего, служить интересам населения, а не извлекать выгоду из своей деятельности, могли получить гарантированный доступ к эфиру.

В 1970–1980-е годы концепция ограниченного ресурса стала терять своё значение в связи с появлением кабельного и спутникового телевидения. При появлении кабеля, который может распространять сигнал 40–50 телеканалов, или спутника, способного доставлять в зависимости от ориентации принимающей антенны сигналы нескольких сотен телевизионных компаний, концепция ограниченного ресурса стала терять свою основу. Ведь передатчики городской радиобашни могут, не создавая помех, транслировать всего десяток каналов, тогда как по кабелю можно получать эти же десять программ плюс ещё сорок каналов. Более того, с появлением в самом конце XX века цифрового телевидения стало возможным «сжимать» эфирные каналы и вместо одной телевизионной программы передавать три или четыре, что также нанесло удар по концепции ограниченного ресурса. С развитием техники стало очевидно, что фактически любой желающий при наличии определённых ресурсов сможет заниматься передачей изображения и звука, не опасаясь обвинения в том, что он захватывает эфир и мешает вещать другим. Поэтому жёсткая конкуренция за получение лицензий, да и все ныне существующие проблемы лицензирования телерадиовещания, очевидно, в ближайшие годы уйдут в прошлое во всем мире, в том числе и в России.

Тем не менее, пока эти проблемы существуют, притом проблемы очень серьёзные, связанные с противоборствующими политическими и экономическими интересами, и решить их без помощи закона невозможно.

Государственные, общественные и частные вещатели

В России существует система телерадиовещания, состоящая из двух структур: государственного вещания и частного вещания. Такая система отличается от той, которая действует в современном западном мире. В развитых странах Европы, Северной Америки, Азии, в Австралии вещание состоит из общественных и частных вещателей.

В чём состоит различие между государственным и общественным вещателем? Государственной вещательной организацией управляет правительство или президент страны. Это означает, что её руководителей назначают и снимают с должности распоряжениями главы государства или исполнительной власти. Обычно это происходит со сменой кабинета либо в случае недовольства той программной политикой, которую проводит руководство вещательной организации. Также имеют место случаи, когда директора государственной телерадиокомпании снимают с должности из-за передачи, не понравившейся руководству страны.

В свою очередь общественной вещательной организацией управляет специальный общественный орган, выполняющий функции буфера между институтами государственной власти и директорами (редакторами) программ. Этот специальный орган может быть сформирован по определённым квотам общественными и религиозными организациями, политическими партиями, либо же парламентом из числа лиц, вызывающих уважение самого широкого спектра населения, либо каким-либо другим способом Его члены, как правило, несменяемы. Общественный орган формирует принципы вещательной политики, назначает и снимает с работы руководителей подведомственных ему телерадиоорганизаций, отчитывается перед обществом (обычно в форме ежегодного доклада парламенту) о работе вещателей, разбирает наиболее серьезные жалобы, например на необъективность программ

Государственный вещатель планирует свою программную политику исходя из интересов государства, под которыми, как правило, понимаются интересы правительства и правящей партии. Формирование общественного мнения в поддержку политики властей – одна из главнейших задач такого вещателя. Оппозиция здесь либо вообще не представлена, либо голос меньшинства не только значительно уступает голосу партии власти, но и не соответствует ее весу в обществе.

Общественный вещатель ставит целью удовлетворять потребности всех слоев населения. Особое внимание уделяется распространению программ, не имеющих коммерческого интереса для частных вещателей: образовательных, детских, общественно-политических, документальных, программ для национальных и иных меньшинств. Общественный вещатель не должен допускать предвзятости в интересах той или иной политической силы или коммерческой организации. Поэтому на общественных каналах традиционно запрещена или ограничена реклама.

Государственный вещатель финансируется напрямую из государственного бюджета.

Общественный вещатель обычно существует за счет абонентской платы. Её ежегодно вносят владельцы телевизоров и радиоприемников. Этот своеобразный налог, размер которого, как правило, устанавливается парламентом страны, полностью идет на нужды общественного вещания.

Другим источником финансирования общественного вещания могут быть фиксированные и (или) отсроченные выплаты из государственного бюджета, когда, например, парламент, утверждая бюджет страны, определяет размер финансирования общественного телерадиовещания не на следующий год, а через три года. Делается это для того, чтобы правящая элита не могла при помощи изменений в бюджете оказывать скрытое давление на руководство общественных телерадиокомпаний. Документы Европейского Сообщества выводят такую государственную поддержку программ общественного телевидения и радио за рамки принципов антимонопольного регулирования.

Наконец, как уже было сказано, в некоторых странах бюджет общественных каналов пополняется за счёт рекламы и спонсорства.

Общепринятой модели общественного вещания не существует, однако для того чтобы считаться таковым, необходимо соблюдение большинства из указанных выше принципов и правил Последний по времени проект Федерального закона «О телевизионном вещании и радиовещании» предусматривал возможность создания в нашей стране общественного вещания, которое регулировалось бы принимаемым отдельно федеральным законом. Ни первый, ни второй законы так и не были приняты.

Врезка

КАКИМ МОГЛО БЫ БЫТЬ ОБЩЕСТВЕННОЕ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЕ: НЕУДАВШИЙСЯ ОПЫТ УКРАИНЫ

Опыт Украины в области законодательного регулирования СМИ имеет для России огромное значение. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, из всех стран бывшего СССР Украина является второй по численности населения, в ней проживает 50 млн. человек. Причём во время переписи 1989 года 73% населения записались украинцами, а 22% – русскими.

Во-вторых, Украина имеет чрезвычайно обширное законодательство о средствах массовой информации, гораздо большее, чем Россия. Верховная Рада (украинский парламент) первой из законодателей новых независимых государств приняла три основных закона, регулирующих сферу СМИ: «Об информации» (1992), «О печатных средствах массовой информации (прессе) на Украине» (1992), «О телевидении и радиовещании» (1993).

Наконец, Украина отличается необычайно большим числом не зависимых от государства телерадиокомпаний (918 в 1993 году, к 2002 году их количество уменьшилось до 700).

История попыток законодателя создать систему общественного вещания достаточно поучительна. Украина имеет весьма развитую систему законов, регулирующих отношения в области телевидения и радиовещания. В нее входят законы «О телевидении и радиовещании», «О Национальном совете по телевидению и радиовещанию» (1997) и «О системе Общественного телевидения и радиовещания» (1997) (далее – Закон об Общественном вещании) Еще 2 июня 1995 года Верховная Рада приняла поправки к Закону «О телевидении и радиовещании». Тогда впервые в законодательстве появилось понятие общественного телевидения и радиовещания. На эти поправки Президент страны наложил вето. И только в феврале 1996 года Верховная Рада сумела его преодолеть. После этого практически вопрос не поднимался до 1997 года, когда был принят Закон об Общественном вещании. На этот закон Президентом также было наложено вето. Верховной Раде удалось преодолеть и этот запрет, и закон вступил в силу 5 ноября того же года. Закон об Общественном вещании Украины учредил особую общенациональную телерадиовещательную систему, аналогичную западным образцам общественного ТВ.

Следует отметить, что документально на Украине существуют два вида общественного вещания. Благодаря синонимическому богатству украинского языка они получили разные имена общественное – «суспильне» и общественное – «громадське». Есть Закон об Общественном (суспильном. – А.Р.) вещании, но есть и постановление Верховной Рады о так называемом ГУРТе – «Громадьском украинском радио и телевидении». Когда Закон об Общественном вещании был уже принят, несколько депутатов и телеполитиков решили использовать его своеобразным способом. 21 ноября 1997 года Верховная Рада приняла Постановление, в котором говорилось:

«Предоставить телеорганизации Общественного (суспильного. – А.Р.) вещания Украины (акционерное общество «Громадьское украинское радио и телевидение (ГУРТ)» статус телеорганизации Общественного (громадьского. – А.Р.) вещания Украины как неотъемлемой составной части системы Общественного (суспильного. — А.Р.) телевидения и радиовещания, а также выделить ей для телерадиовещания общенациональные каналы УТ-2 и УР-3».

По мнению члена Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания Ивана Мащенко, постановление Верховной Рады об АО ГУРТ не соотносится с тем, что общественное ТВ в соответствии с законом о нём – неприбыльная система массовой коммуникации: «Каким образом, как организация общественного вещания ГУРТа может быть объектом права собственности украинского народа, как это написано, когда это закрытое акционерное общество, владельцами которого выступают 16 акционеров?»

Постановлением предусматривалось бюджетное финансирование ГУРТа, предоставление ему части телевизионного и радиовещательного каналов. В нём также говорится: «Кабинету министров Украины, Фонду государственного имущества Украины обеспечить предоставление технических средств для трансляции программ с декабря 1997 года на каналах Общественного вещания в сети УТ-2 и УР-3 и беспрепятственного выхода областных телерадиокомпаний на канале Общественного вещания». Это означало и то, что для выхода в эфир ГУРТу нужно было отдать студии, аппаратные, помещения, съёмочную и монтажную технику и т.д., т.е. значительную часть государственного имущества. Следует обратить внимание, что, несмотря на широкое и подробное законодательство по созданию общественного вещания на Украине, на практике такого вещания нет из-за отсутствия решения по выдаче частоты и противодействия со стороны исполнительной власти. Президент страны периодически предлагает внести изменения в принятый закон, определив Общественное телевидение как объект государственной собственности с предоставлением Кабинету министров Украины полномочий по созданию Общественного телерадиовещания, утверждения его устава и других полномочий, касающихся управления собственностью. Президент аргументирует своё предложение нормой Конституции, согласно которой именно правительство является единственным органом в государстве, осуществляющим управление государственной собственностью.

Спор ветвей власти продолжается: 19 октября 2000 года парламент Украины принял Закон «О создании системы Общественного телевидения и радиовещания Украины», согласно которому в стране до 1 января 2002 года должна была быть создана система Общественного телерадиовещания. Однако правительство и на этот раз отнеслось к нему отрицательно, посчитав, что этот закон «углубит кризисные явления в государственном телевидении и на некоторое время заморозит возможности его реформирования».

Ситуация на Украине, по его мнению, «существенно отличается» от ситуации в развитых странах мира, где существует общественное телевидение. В правительстве сочли, что принятый закон противоречит стратегическому направлению реформ, которые проводит исполнительная власть во главе с президентом, и которые состоят в уменьшении налогового давления на предпринимателей и граждан с целью стимулировать отечественную экономику. Однако принимается закон, который, по заявлению правительства, «предусматривает новый, совсем новый налог, который ляжет на плечи каждого гражданина». Такой подход якобы противоречит принципам, заложенным в Налоговом кодексе. На закон было наложено вето президента страны.

В соответствии с Законом об Общественном вещании Общественное телерадиовещание – это телерадиоорганизация со статусом единой общенациональной неделимой и неприбыльной системы массовой коммуникации, являющаяся объектом права собственности украинского народа и действующая в соответствии с единой программной концепцией.

Общественное телерадиовещание основывается на широком представительстве различных слоев общества, которые через своих представителей в Общественном совете обеспечивают реализацию программной концепции и осуществляют контроль за финансово-хозяйственной деятельностью телерадиоорганизации.

Рассмотрим, как могло бы функционировать общественное ТВР на Украине, если бы заработало принятое законодательство.

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ. Согласно закону Общественное телерадиовещание создаётся на основании решения Верховной Рады Парламент Украины утверждает устав Общественного телерадиовещания, численность и состав Общественного совета, часть состава Квалификационного совета.

Наблюдение за деятельностью Общественного телерадиовещания возложено на Общественный совет – коллегиальный вневедомственный орган, координирующий развитие и обеспечивающий реализацию программной концепции общественного вещания. В состав Общественного совета входят по одному представителю от политических партий, имеющих своих депутатов в Верховной Раде, от зарегистрированных Министерством юстиции творческих союзов и общественных объединений, имеющих статус всеукраинских и перечень которых определяет Верховная Рада, а также по одному представителю от Президента, Кабинета министров, Национального банка, Генеральной прокуратуры, Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания, Антимонопольного комитета Украины, Государственного агентства по авторским и смежным правам при Кабинете министров. Численность и состав Общественного совета утверждаются Верховной Радой.

Квалификационный совет является постоянно действующим общественным органом, который формируется из высококвалифицированных специалистов и учёных в сфере телевидения, радиовещания и информационных коммуникаций. Он осуществляет конкурсный отбор кандидатур на должности председателя и членов Административного совета и подаёт их на утверждение Общественного совета. В состав Квалификационного совета входят по 3 представителя от Президента Украины и Верховной Рады. Срок его полномочий не ограничен. Ротация или повторное назначение членов Квалификационного совета может осуществляться по инициативе Президента и Верховной Рады.

Закреплённый в статье 4 Закона об Общественном вещании порядок формирования Общественного совета, куда входят представители различных ветвей власти, партий, представленных в парламенте, члены творческих и общественных объединений, призван обеспечить его политическую независимость. Это соответствует основным рекомендациям Совета Европы об обеспечении независимости и доступности общественного телевидения и радиовещания.

Верховная Рада Украины 15 января 1998 г. постановила утвердить список творческих союзов и общественных организаций, представители которых входят в состав Общественного совета телеорганизации Общественного вещания Украины, т.е. ГУРТа, а также утвердить состав Общественного совета телеорганизации Общественного вещания Украины.

Председателем Общественного совета Общественного телевидения и радиовещания Украины был избран Левко Лукьяненко из Всеукраинского общества политзаключенных и репрессированных, заместителями – Владимир Цендровский, президент Украинского телевизионного Союза; Вячеслав Кудин, член Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания; и Николай Лавриненко из Всеукраинского общества развития культуры «Прометей».

ФИНАНСИРОВАНИЕ. В соответствии с законом Общественное телерадиовещание должно финансироваться за счет абонентской платы за пользование теле- и радиоприемниками, государственного заказа, проведения кампаний по сбору средств, издания специализированных газет и журналов, распространения собственных аудио- и видеозаписей, продажи собственной теле- и радиопродукции другим организациям, а также за счёт других источников финансирования.

Общественному совету разрешено учреждать общественный фонд для привлечения и аккумулирования средств на некоммерческой основе, необходимых для обеспечения деятельности телерадиоорганизации.

Государственный заказ на программы Общественного телерадиовещания не может превышать 20% общего объёма вещания. Госзаказ согласовывается с Национальным советом по вопросам телевидения и радиовещания.

Рекламная деятельность на каналах Общественного телерадиовещания запрещается, за исключением коммерческих презентаций, время трансляции которых не должно превышать 3% вещания в сутки.

В период создания и в первый год функционирования Общественное телерадиовещание финансируется из государственного бюджета. В течение следующих трёх лет часть государственного заказа постепенно уменьшается. В период становления Общественного телерадиовещания по решению Верховной Рады на его каналах может быть разрешена реклама товаров и услуг отечественных производителей

ПРОГРАММНАЯ ПОЛИТИКА. Программная концепция Общественного телерадиовещания Украины была утверждена Постановлением Верховной Рады от 21 ноября 1997 года. В соответствии с ней целями вещания являются обеспечение прав человека на доступ к плюралистичной информации; обеспечение существования независимых средств информации, подконтрольных обществу; обеспечение свободного доступа к общенациональным каналам вещания широкого круга местных телерадиоорганизации независимо от форм собственности, представителей политических партий, общественных и религиозных объединений; сохранение и пропаганда лучших образцов национального культурного и художественного наследия, информационная защита национальных интересов и национальной духовности, воспитание уважения к общечеловеческим ценностям и интересам всего общества, реализация широкой информационной поддержки разнообразных политических и общественных течений и политических лидеров, которые стоят на позиции развития украинской государственности.

Общими принципами Общественного вещания установлены недопущение любого проявления дискриминации по признакам пола, религиозных убеждений и расовой принадлежности, а также любой формы социальной сегрегации; развитие разнообразных плюралистичных и новаторских теле- и радиопрограмм, отвечающих высоким стандартам этики и художественно-эстетическому качеству; отражение широкого спектра философских идей и религиозных течений в обществе для укрепления взаимопонимания в общественных отношениях с целью демократизации общества; активное содействие в транслируемых теле- и радиопрограммах распространению богатства национального и мирового культурного наследия.

Положение утвердило характеристики сетки общественного вещания:

Общий объём телевещания – 70 часов в неделю.

Общий объём радиовещания – 140 часов в неделю.

Распределение времени вещания между субъектами вещания (в %):

– ТРК общественного вещания – 60;

– иные ТРК – 40.

Соотношение передач в сетке вещания (в %):

– собственного производства – 40;

– региональных ТРК – 40;

– иностранного производства – 20.

Тематическое разделение программ вещания (в %):

– политические и социальные передачи – 20;

– публицистические и научно-познавательные передачи – 20;

– культурологические и просветительские передачи – 20;

– передачи для детей и юношества – 20;

– развлекательные передачи и художественные фильмы – 20.

Порядок лицензирования вещателей в России

Система лицензирования телерадиовещания в нашей стране, как и во многих других странах, предусматривает выдачу двух лицензий: на деятельность в области связи (на право использовать частоту для целей телерадиовещания) и собственно на вещание (на распространение продукции СМИ в определенной местности, на определенной частоте, с помощью передатчика определенной мощности). Для получения лицензии на вещание необходимо пройти процедуру регистрации средства массовой информации.

Порядок выдачи лицензий первого вида (по связи) регулируется Федеральным законом «О связи» 1995 г. Он предполагает получение данных документов по заявлению лиц, которые владеют пользуются и распоряжаются средствами связи (либо имеют право это делать). Эти лицензии (иногда называемые «техническими») выдает Министерство РФ по связи и информатизации без проведения конкурса тому, кто указан в лицензии на вешание. Впрочем, как будет показано ниже, руководство Министерства связи участвует в конкурсном отборе претендентов на вещание, ГФОЧОДИМОМ Федеральной конкурсной комиссией (ФКК) при Министерстве печати.

Лицензию же на вещание выдает другое министерство – по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР). Министерству связи все равно, кто будет использовать лицензируемою им частоту – телевизионная, пейджинговая, телефонная или радиокомпания, – главное, чтобы при осуществлении своей деятельности они не нарушали установленных технических параметров, требований и стандартов связи. В свою очередь МПТР не очень волнуют технические характеристики оборудования, которое будет использовано для вещания, но далеко не безразлично содержание будущих программ.

На сегодняшний день процедура получения лицензии на вещание зависит от потенциальной аудитории в зоне предполагаемой деятельности заявителя. Для вещания в городах с численностью населения 200 тыс. человек и менее существует порядок, предусмотренный Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. (№ 1359) «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации». Само постановление основывается на Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (№ 2255) «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации».

В соответствии с этим Положением претендентом на частоту может быть только юридическое лицо. Заявитель предоставляет копии редакционного устава и свидетельства о регистрации в качестве средства массовой информации, некоторые другие документы. Он также вносит незначительную плату (до трёх МРОТ) за рассмотрение своего заявления. В свою очередь МПТР в месячный срок выдаёт заявителю лицензию в случае:

• наличия свободной частоты (а её «поиском и разработкой» занимается, как правило, сам претендент);

• отсутствия в представленных документах недостоверной информации;

• возможности заявителя вести вещание без нарушения лицензионных требований и условий (например, не нарушая технических, экологических или противопожарных норм и стандартов, требований самого Положения о лицензировании телевизионного вещания), а также

• подтверждения оплаты лицензионного сбора, не превышающего 10 МРОТ.

В столицах субъектов РФ и в городах с численностью населения свыше 200 тыс. человек для выдачи лицензии на вещание порядок другой – здесь обязательно проведение конкурса. (Впрочем, конкурс может – по желанию МПТР – проводиться и в других случаях.) Такой порядок был установлен Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. (№ 698) «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание».

Ранее, до 1999 года, и в крупных городах проведение конкурса не было обязательным, а проходило лишь в случае наличия нескольких претендентов на занятие частоты. На практике выдача лицензий порой выглядела следующим образом. В том или ином населённом пункте освобождалась частота; обычно это происходит в результате конверсии (т.е. фактически отказа военного ведомства от использования канала связи и перехода этого канала в гражданское пользование) или в случае «разработки» связистами новой частоты, которая может использоваться передатчиком определённой мощности, не создавая при этом помех в эфире. О появлении новой частоты становилось известно ограниченному количеству чиновников. Эти люди, как правило, знают всех, кто хотел бы в соответствующем населённом пункте заниматься телерадиовещанием, и зачастую, неформально общаясь с одним из потенциальных претендентов на выход в эфир, они сообщали ему об освобождающейся частоте и тут же получали от него заявку. В результате создавалась неконкурсная ситуация, так как из-за отсутствия информации о новой частоте других заявителей не было и тот, кто подавал заявку, автоматически получал и занимал частоту.

Одной из целей принятия постановления 1999 года стало недопущение создания такой потенциально приводящей к коррупции ситуации. По новому порядку МПТР публикует в «Российской газете» сообщение о проведении конкурса (как минимум за два месяца до даты его проведения, см. Приложение). Обычно конкурс устраивается под так называемую «свободную» концепцию, когда заявитель волен сам определять основную тематику канала. Но иногда ФКК ставит особые условия для победы на конкурсе, например, указывает на необходимость программ для женской аудитории.

Если на участие в конкурсе поступила только одна заявка, срок подачи заявлений продлевается. Если же новые заявления не поступили и после этого, МПТР вправе либо оформить лицензию на единственного заявителя, либо (если предлагаемая им программная концепция вещания не отвечает объявленным условиям) назначить повторное проведение конкурса.

Проведение конкурса предполагает внесение определенной платы за частоту. Этот факт в своё время вызвал недоумение у специалистов. Дело в том, что Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает суммы, которые лицензирующий орган вправе взимать за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии и за предоставление лицензии; такой сбор с 2002 года составляет 1300 рублей. В свою очередь российское законодательство запрещает вводить новые налоги иначе как федеральным законом. Для того чтобы избежать обвинений в нарушении законодательства, правительство назвало этот сбор «единовременной платой за получение права на наземное эфирное телерадиовещание».

На практике размер этого сбора составляет от 1 тыс. до 30 млн. рублей, как правило, в зависимости от возможностей конкретного рынка. Полученные средства распределяются между федеральным бюджетом (60%), МПТР и Министерством связи (по 20%). Последние тратят их на работу самой Федеральной конкурсной комиссии, работу по сертификации частот, контролю за выполнением условий лицензии и на финансирование создания, как сказано в постановлении правительства, общественно полезных телепрограмм.

Проведение конкурсов с условием внесения единовременной платы создаёт впечатление, что при решении вопроса о том, кто будет вещать на той или иной частоте, главную роль играют именно деньги. МПТР же обосновывает миллионные ставки сбора тем, что претендент на частоту, который не в состоянии внести единовременную плату, не способен нести и расходы, связанные с последующей организацией вещания. Требование о внесении платы помогает отсечь несостоятельных с финансовой точки зрения претендентов. Кроме того, утверждает МПТР, конкурс «с финансовой составляющей» нельзя путать с тендером или аукционом, при котором право на вещание получает соискатель, предложивший наибольшую сумму. Все заявители должны быть готовы понести равные финансовые расходы, но выиграть конкурс возможно только в том случае, если предложенная концепция вещания и экономическое обоснование возможности её реализации будут признаны лучшими.

Как организуется конкурс? Федеральная конкурсная комиссия, созданная при МПТР по постановлению Правительства 1999 года, состоит из девяти человек. Часть ее членов является государственными служащими из МПТР и Министерства связи; возглавляет ФКК по должности министр по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации. В комиссию также входят авторитетные эксперты в области телерадиовещания, которые не работают в органах власти. Если конкурс проводится на осуществление местного вещания (в границах одного субъекта федерации), а не межрегионального или общенационального, то к этой девятке добавляются еще три представителя региона: представитель Президента РФ в этом регионе или (что чаще всего и происходит) уполномоченное им лицо, представитель органа законодательной власти и представитель органа исполнительной власти субъекта федерации. Последние должны защищать интересы аудитории соответствующего региона и объяснять «москвичам» специфику вещания в нём

Члены ФКК – девять (или двенадцать) человек – один раз в месяц собираются на заседание в МПТР, рассматривают заявки на частоты и решают, кому выдавать лицензию на вещание. Победителем должны признавать заявителя, представившего лучшую концепцию вещания и её технико-экономическое обоснование. Таким образом, приоритет отдается как творческим, так и финансовым, а также техническим аспектам. В отличие от подобных органов за рубежом чёткие критерии, по которым члены ФКК должны оценивать заявки, не установлены, и при голосовании многое решает субъективное впечатление о претенденте и его заявке. С самого начала функционирования ФКК в 2000 году такая неопределенность подвергалась критике, руководители министерства в ответ утверждали, что следует полагаться на высокий профессиональный и культурный уровень членов комиссии.

Решение ФКК является обязательным, и победившему на конкурсе обязаны выдать свои лицензии как МПТР, так и Министерство связи. В тексте лицензии указываются: название и адрес лицензиата; наименование СМИ; вид массовой информации (ТВ, радио и др.); язык вещания; территория, покрываемая вещанием; периодичность и время вещания; частота вещания (номер канала); мощность передатчика; срок действия лицензии (как правило, пять лет). Имеющий лицензию на вещание может уступить её другому лицу только с согласия лицензирующего органа, с соответствующим переоформлением лицензии (ст. 31 Закона о СМИ). Получить согласие МПТР непросто, поэтому уступка лицензий чаще всего происходит через продажу получившей ее телерадиокомпании.

Приостановление действия и аннулирование лицензии

До 11 февраля 2002 года, дня вступления в силу новой редакции ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», МПТР могло применять к телерадиовещателям санкции, предусмотренные в его прежней, 1998 года, редакции. Теперь же базовый в этой сфере закон не предусматривает лицензирования телевизионного вещания и радиовещания. Более того, он недвусмысленно отменяет лицензирование не перечисленных в нем видов деятельности. Это означает, что МПТР, орган, уполномоченный правительством осуществлять лицензирование телерадиовещания, лишается на это законных оснований.

К ранее действовавшим санкциям относилась в первую очередь возможность приостанавливать на срок до полугода действие лицензии в случае выявления нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой «нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан». В соответствии же с законом одним из обязательных лицензионных требований и условий является соблюдение законодательства Российской Федерации. По крайней мере, дважды – в случае с сочинской телекомпанией Макс-ТВ и с телерадиокомпанией «Петербург» – МПГР без вынесения предварительных предупреждений приостанавливало действие лицензий на вещание, усматривая в передачах этих каналов нарушение предвыборного законодательства. В обоих случаях действие лицензий приостанавливали всего на день-два, руководство компаний писало объяснительные письма министру, и компании вновь получали право на вещание. Но при возможном упрямстве вещателей их потери могли быть необратимыми. Ведь хотя лицензия может быть аннулирована только решением суда на основании заявления лицензирующего органа, одновременно с подачей заявления в суд этот орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда. А основанием для аннулирования лицензии является неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий. К тому же, если в установленный срок лицензиат не может устранить выявленные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

С утерей возможности санкций по Закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» МПТР планирует вернуться к процедурам, предусмотренным в статье 32 Закона о СМИ. Здесь говорится о возможностях аннулировать лицензию, в том числе в случае, «если неоднократно нарушались лицензионные условия либо предусмотренные настоящим законом правила распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения». Таким образом, неожиданности в действиях МПТР должно стать меньше, как, впрочем, и оснований для санкций в отношении вещателей.

Кабельное телевидение

Ситуация с правовым регулированием компаний кабельного телевидения в России заметно отличается от описанной выше. Городская кабельная компания обычно занимается доставкой абонентам (т.е. потребителям её услуг) сигналов эфирных станций. Компания, обслуживающая кабельную сеть в жилом районе, как правило, входит в общегородскую систему кабельного телевидения, которая имеет необходимую техническую лицензию для доставки сигнала. Эта сеть была построена, скорее всего, за счет бюджетных средств и находится на балансе муниципального предприятия, даже если она передана во временное управление другим хозяйствующим субъектам.

Если кабельная компания создаёт свою собственную студию и занимается выпуском новостей или других передач, имеет своих дикторов, ведущих и так далее, то она должна получить свидетельство о регистрации средства массовой информации, а также иметь свою редакцию, устав и т.п. Ранее кабельным компаниям для осуществления своей деятельности требовалась только лицензия Минсвязи, затем и МПТР стало выдавать им лицензии – на вещание. При этом сразу же возникла проблема, связанная с нормой Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ, утверждённого Постановлением Правительства РФ № 1359. В соответствии с ним «ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети» (п. 13). В то же время почти все кабельные услуги – многоканальные, с их помощью одновременно распространяются десятки программ. Как ни странно, даже если компания не является вещателем, т.е. не занимается распространением оригинальных программ, ей необходимо получать лицензию на вещание. Более того, как сказано выше, для получения лицензии необходимо ещё и зарегистрироваться в качестве СМИ и вместе с заявкой на лицензию подать копию свидетельства о его регистрации.

На Западе кабельное телевидение имеет огромное значение. В Голландии и Бельгии 90–95% населения страны получают телевизионный сигнал по кабелю. В США примерно две трети зрителей являются абонентами кабельного ТВ (или КаТВ, CaTV). Высок процент распространения кабельного телевидения в Германии и в Скандинавских странах. Эти кабельные компании отличаются от российских прежде всего возможностями самого кабеля. Они позволяют смотреть не 6 или 8 телеканалов, а 40 или 50, причём эта возможность существует уже несколько десятилетий.

Кабельная компания обычно содержится за счёт абонентской платы. Сигнал кабельной компании значительно лучше по качеству, чем эфирный, из-за отсутствия помех, например в результате отражения сигнала от соседних домов. Кабель – наиболее удобное средство доставки сигнала, особенно на территории компактного проживания.

Особенность кабельных компаний и их правового регулирования заключается в том, что таким компаниям зачастую принадлежит монополия на обслуживание того или иного рынка. Как правило, конкретного потребителя может обслуживать только одна кабельная телекомпания, для распространения сигнала своей телекомпании на новом рынке её владелец должен иметь дело с фактическим монополистом. Например, жителей Нашвилла в США обслуживает кабельная компания «Виаком», которая проложила там свою сеть. Зритель не может сказать, что ему не нравятся услуги «Виаком», и потребовать подсоединить его к другой кабельной компании. Но и «Виаком» не может сказать, что не хочет обслуживать г-на Смита, потому что его дом стоит на отшибе или потому что он грубо разговаривает по телефону.

Причина монопольного положения объясняется, прежде всего, высокой стоимостью прокладки вдоль улиц кабельных сетей. По сравнению с ней стоимость подсоединения индивидуальных абонентов и стоимость самой доставки сигнала незначительны. Соответственно чем больше будет подписчиков, тем меньшее бремя расходов понесут кабельные компании. Для города важнее развивать кабельное телевидение, не вводя в чрезмерные расходы зрителей, чем создавать условия для конкуренции, которая вряд ли выгодна бизнесу. К тому же горожанам не придётся мириться с неудобствами из-за постоянно перекопанных для прокладки кабельных сетей улиц. Поэтому претенденту, на лучших условиях предлагающему горожанам оказание услуг кабельного ТВ, обычно предпочитают выдавать франшизу – право на использование земли для прокладки кабеля и обслуживание населения. Это право предоставляется по результатам конкурса и при соблюдении компанией определенных условий, обычно устанавливаемых муниципалитетом.

Эти условия, прежде всего, касаются вопросов тарифной политики, т.е. цен на последующие услуги. Государство либо муниципальные органы устанавливают тот верхний уровень, за который не могут выходить кабельные телевизионные компании, взимая плату со своих абонентов. Если кабельная компания предоставляет пакет из 16 каналов, то она не должна устанавливать за это плату, предположим, выше 10 долларов в месяц, а если из 30 каналов, то – 19 долларов и т.д. Раз компания – монополист, то государственный орган, исчисляя её расходы и доходы, устанавливает ей норму прибыли, которая составляет, допустим, 15%. В зависимости от этой нормы и определяется тот уровень тарифов, который вправе устанавливать оператор.

Второе важное условие касается предоставления доступа к кабельной сети производителей и распространителей программ. Если кабельная компания получает лицензию, то среди своих 16, 20, 50 или 60 каналов она обязательно должна включать в свой пакет 4, 5 или 6 каналов, которые оговорены во франшизе на распространение кабельных телевизионных услуг. К обязательным для распространения каналам в любой стране относятся программы общественного телевидения и местной телестанции. В некоторых странах в число обязательных входят и общенациональные частные каналы. Так, например, в США обязательному распространению подлежат программы сетей Эй-би-си, Си-би-эс, Эн-би-си и «Фокс». В Канаде эти же каналы – но уже как иностранные – также включены в обязательный пакет наряду с программами канадских вещателей. Все остальные свободные 30, 40 или 50 каналов каждая кабельная телекомпания распределяет так, как она считает коммерчески выгодным, т.е. таким образом, чтобы на её услуги подписывалось как можно большее число зрителей.

В России закон о кабельном телевидении существует лишь в одном субъекте федерации – в Москве. Этот закон был принят в 1998 году и содержит многие из правил, существующих в странах Запада. В частности, он признаёт городскую кабельную сеть субъектом законодательства о естественных монополиях (ст. 27) и предписывает, что никакому пользователю не может быть отказано в доступе к этой сети (ст. 19). В соответствии с этим законом Правительством Москвы утверждается перечень каналов эфирного телевещания, трансляция программ которых в случае их доведения до потребителя посредством сетей кабельного телевидения не подлежит ограничениям. Тарифы на предоставление потребителям телекоммуникационных услуг по приёму эфирного телевидения по общегородской сети кабельного телевидения регулируются Московской городской администрацией. Предусматриваются категории потребителей, использующих сеть на льготных основаниях (ст. 10).

По этому же закону оператор (кабельная сеть) не вправе контролировать содержательную сторону распространяемых программ или каким-либо другим образом влиять на их содержание. При этом оператор может отказаться от передачи программы или её части, содержащей информацию, противоречащую интересам сохранения государственной тайны, а также информацию, передача которой (в том числе в конкретных обстоятельствах либо в конкретном временном интервале) запрещена нормативными актами органов власти. В случае передачи вышеуказанной информации, повлекшей за собой нарушение законных интересов государства, его органов либо физических (юридических) лиц, и при условии, что оператор не был надлежащим образом информирован о содержании программы, ответственность несёт производитель программы (ст. 15).

Тот факт, что кабельная телекомпания является естественным монополистом, конечно, не означает, что все жители соответствующего городка обязаны подписаться на её услуги. Любой вправе установить индивидуальную антенну и таким образом принимать сигнал бесплатного эфирного телевидения.

Как уже было сказано, всё более широкое проникновение кабельного телевидения и радио, развитие спутникового телевидения, появление цифрового телевидения и Интернет-вещания ставят под сомнение справедливость для нынешнего этапа развития новых технологий концепции ограниченного ресурса, а вместе с ним и само право государства заниматься лицензированием вещания. Достаточно сказать, что уже много лет его по тем или иным поводам пытаются оспорить в американских судах. Государство осознаёт слабость своих позиций и вынуждено защищаться, выдвигая теперь на передний план принцип защиты общественных интересов от распространения информации безответственными вещателями. Так как о цензуре речь идти не может, то власти утверждают, что лицензирование и контроль за эфиром необходимы для поддержки общественно значимых программ, развития культуры и укрепления национальной идентичности, защиты интересов детей, воспитания подрастающего поколения и образования населения.

Приложение

СООБЩЕНИЕ МПТР РОССИИ О ПРОВЕДЕНИИ ОЧЕРЕДНОГО КОНКУРСА

27 марта 2002 года

МПТР России сообщает, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания», Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2000 г. № 59 «О конкурсах на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для, целей телерадиовещания» 27 марта 2002 г. в 10 часов по адресу: г. Москва, Страстной бульвар, д. 5, состоится заседание Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (ФКК) по вопросам получения права на вещание в следующих городах:

1. Казань, Республика Татарстан, 105,3 МГц, 0,5 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 908.400 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 18.168 руб.

2. Магадан, Магаданская область, 31 ТВК, 0,5 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 90.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 1800 руб.

3. Махачкала, Республика Дагестан, 100,7 МГц, 0,1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 10.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 200 руб.

4. Москва, Московская область, 6 ТВК, 1 кВт, ранее использовавшийся ЗАО «Московская Независимая Вещательная Корпорация», и сеть его распространения на территории Российской Федерации, концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 30.580.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 616.600 руб.

5. Нижний Новгород, Нижегородская область, 96,0 МГц, 1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 908.400 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 18.168 руб.

6. Петропавловск-Камчатский, Камчатская область, 103,5 МГц, 1 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 12977 от 09.09.99 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 30.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 600 руб.

7. Ставрополь, Ставропольский край, 100,7 МГц, 1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 302.800 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 6.056 руб.

8. Тольятти, Самарская область (Жигулёвск), 106,9 МГц, 4 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 605.600 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 12.112 руб.

9. Хабаровск, Хабаровский край, 621 Кгц, 50 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 13420 от 30.11.99 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 1000 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 20 руб.

10. Элиста, Республика Калмыкия, 102,7 МГц, 0,25 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 14660 от 09.03.2000 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 302.800 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 6.056 руб.

11. Южно-Сахалинск, Сахалинская область, 531 кГц, 5 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 12993 от 09.09.99 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 1000 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 20 руб.

12. Якутск, Республика Саха (Якутия), 32 ТВК, 1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы – 100.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 2.000 руб.

По вопросу получения права на разработку и освоение нового радиочастотного канала:

13. Волгоград, Волгоградская область, 12 ТВК; размер единовременной платы – 605.600 руб., размер конкурсного взноса (2%) – 12.112 руб.

К участию в конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации.

Для участия в конкурсе соискателю необходимо представить следующие документы:

1). заявка на участие в конкурсе по установленной форме;

2). развернутая концепция вещания и её технико-экономическое обоснование (бизнес-план с указанием источников финансирования);

3). копия платежного поручения об уплате конкурсного взноса.

К заявке прилагаются:

1). заверенная копия свидетельства о регистрации средства массовой информации;

2). заверенные копии учредительных документов юридического лица;

3). заверенная копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;

4). справка о профессиональной подготовке специалистов средства массовой информации.

Кроме того, представляются 12 копий всех вышеперечисленных документов.

Бланк заявки на участие в конкурсе и реквизиты расчетного счета для внесения конкурсного взноса можно получить по адресу: г. Москва, ул. Малая Никитская, д. 12; телефон 290-54-80. Заявки на участие в конкурсе на получение права на наземное эфирное телерадиовещание подаются в Управление регистрации и лицензирования МПТР России по адресу: г. Москва, К-51, ГСП-4, 127994, Страстной бульвар, д. 5. Заявки на участие в конкурсе принимаются до 6 марта 2002 года включительно. Заявитель вправе подать заявку лично либо по почте. В последнем случае сроком подачи заявки считается дата почтового штемпеля отправления, что должно быть обязательно подтверждено телеграммой или по факсу (номер факса 290-54-80).

Победителем конкурса признаётся участник, представивший по совокупности лучшую концепцию вещания и её технико-экономическое обоснование.

Лицензия на вещание в установленном порядке выдается МПТР России победителю конкурса при условии перечисления им единовременной платы (с учетом уплаченного конкурсного взноса) в течение 10 банковских дней.

Остальным (проигравшим) участникам конкурса будут возвращены их конкурсные взносы в течение 15 дней. Конкурсные документы указанные участники конкурса могут получить в этот же период времени. По истечении 15-дневного срока документы подлежат уничтожению.

Информация о городах вещания и о технических параметрах каналов распространения предоставляется Управлением регистрации и лицензирования МПТР России; телефон 290-53-92.

Справки по телефонам: 203-87-53, 290-54-80.

Закрепление прочитанного материала

1. Сравните права печатных и электронных СМИ.

2. Должны ли у частных и государственных вещателей быть равные права и возможности? Если да, то в чём они должны состоять? Если нет, то почему?

3. Какие факторы влияют на принятие решения членами ФКК при выдаче лицензий на вещание?

4. Если бы вы были членом ФКК, как бы вы сформулировали своё мнение о необходимости продлить действие лицензии любимой вами телестанции? Если бы вы были владельцем этой станции, как бы вы аргументировали свою позицию на заседании ФКК?

5. Есть ли в вашем городе теле- или радиопрограмма, которая служит общественным интересам? Обоснуйте свой ответ.

6. В России до конца не определён порядок регулирования деятельности кабельных телекомпаний. Предложите для него свои основные положения.

7. По каким параметрам кабельные телекомпании больше схожи с газетами или издательствами, чем с эфирными вещателями?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 26–27, 30–32.

Федеральный закон «О связи». Ст. 2, 11, 15–21.

Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1994 года № 1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» / Комм. А.К. Симонова) // ЗиП. 1995. № 1. С. 5–7.

Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 года № 698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» / Комм. Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1999. № 6. С. 3–7.

Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию // ЗиП. 1999. № 9. С. 6-7.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 392–397.

Лицензирование телерадиовещания отменяется – по закону: Комментарий Института проблем информационного права // ЗиП. 2001. № 7–8. С. 18–21.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Обязательная концепция: новые требования к лицензии на вещание: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1999. № 1. С. 16–17, 19–20.

Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания / Ред. А.Г. Рихтер. М., 2000.

Склярова Я.В. Процедура лицензирования в США: Выбор метода // ЗиП. Лицензирование 2000. № 11–12. С. 5–8.

Елизаров В. Лицензирование вещания – вне закона? // Среда. 2002. № 1.

Глава VI

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ В ПРЕДВЫБОРНЫЙ ПЕРИОД

Равные права кандидатов

Наибольшее воздействие на процесс функционирования средств массовой информации государство оказывает, пожалуй, в период избирательных кампаний. Даже в самых либеральных обществах, там, где законодательная и исполнительная власти практически не вмешиваются в вопросы регулирования содержания массовой информации (например, в США), на время предвыборной кампании вводятся строгие правила, которые обязаны соблюдать все средства массовой информации.

Связано это с тем, что голосование является своего рода апофеозом демократии, чуть ли не единственным случаем, когда о ней можно говорить как о праве каждого реализовать свою политическую волю и путём выбора своих представителей в тот или иной орган власти участвовать в управлении государством.

Для того же чтобы этот выбор был осознанным, он должен быть основан на как можно более полной информации о кандидатах. Эта цель в свою очередь достигается через средства массовой информации. В данной ситуации ценности свободы слова и свободы массовой информации подчиняются праву граждан получить достоверные сведения о кандидатах на выборную должность. Такое временное нарушение баланса этих ценностей происходит в период предвыборной кампании практически в любой стране мира. Определённые ограничения редакционной независимости в период выборов касаются, прежде всего, электронных СМИ, оказывающих наибольшее влияние на настроение избирателей. Но и для предвыборных сообщений печатных СМИ существуют правила, отличные от обычных норм регулирования содержания.

В чем же состоит главная обязанность средств массовой информации в период предвыборной кампании? Прежде всего, это соблюдение равных прав кандидатов на доступ к избирателям через средства массовой информации. Права эти в странах Запада в основном заключаются в следующем: право на получение равного объема эфирного времени (реже – газетной площади); право на равную частоту обращений к избирателям через средства массовой информации; равное право на время суток, когда агитационный материал выходит в эфир (и, следовательно, на размер потенциальной аудитории). Наконец, это равные расценки при расчёте за использование времени и площади.

Все эти четыре элемента важны и составляют суть равных прав кандидатов. С объёмом всё просто: если кандидат А. хочет купить час на канале X., то и кандидаты В. и С. должны иметь право купить на этом же канале час времени. Если кандидат С. впоследствии покупает ещё десять минут, то, следовательно, кандидаты А. и В. также имеют право купить ещё по десять минут. Если же кандидат А. покупает вместо десяти минут пятнадцать, то остальные два кандидата также получают право на дополнительные пять минут и т.д. Иначе говоря, если телевизионная компания даёт одному кандидату час, то столько же времени должно быть предоставлено и второму, и третьему, и четвертому кандидатам. Она не имеет права отказать им, сославшись на нелюбовь к тем или иным политикам, партиям и политическим течениям или на уже сформированную сетку вещания, на обязательства перед рекламодателями и производителями программ. В этом заключается равенство по объёму вещания. Эти же правила применимы и к печатным СМИ.

Равенство по частоте и времени выхода в эфир на практике означает следующее. Если кандидат А. получает час, который разделится на четыре части по пятнадцать минут в субботу и воскресенье в течение двух недель перед днём голосования, а кандидату В. говорят, что он тоже получит час, но это будет в четыре утра в понедельник за месяц до голосования, то, естественно, равные права при этом соблюдены не будут. Если один кандидат получает эфир в «прайм-тайм», то и другой должен получить его в «прайм-тайм». Если один кандидат просит время с трёх до четырёх часов дня, чтобы обратиться к домохозяйкам, то и другой имеет право получить именно это время. Если же он получит время с семи до восьми вечера, когда его увидит большая часть зрителей, то и первый кандидат вправе потребовать время с семи до восьми. Если кандидат А. получает час времени, который разделён на тридцать эфиров по две минуты, а кандидату В. тоже дают час, но при условии, что он выступит перед аудиторией один раз, т.е. всё время использует сразу, то принцип равенства нарушается. Второй кандидат имеет право потребовать также разделить этот час на тридцать эфиров по две минуты.

Наконец, если первый кандидат платит за час эфира 10 тыс. долларов, то второй тоже должен получить час за 10 тыс. долларов. Если же он получает его за 9 тыс., то первому должны вернуть тысячу, а если за 12 тыс., то первый имеет право потребовать, чтобы ему вернули «лишние» две тысячи. Если же первый кандидат получает один час за 10 тыс. долларов, а у второго кандидата нет такой суммы, то считается, что он не смог воспользоваться равным правом на доступ к избирателям через средства массовой информации. И хотя в одних странах существует практика бесплатного предоставления эфира кандидатам, а в других (например, в США) предлагают такую практику внедрить, необходимо помнить, что в большинстве стран телерадиоэфир платный. Таким образом, при отсутствии у кандидата средств на ведение предвыборной агитации через СМИ формально принцип равенства нарушен не будет.

Практика регулирования кампаний в США

В США был ряд судебных случаев, которые показали границы свободы средств массовой информации, границы свободы слова кандидатов во время предвыборной кампании. В начале 1979 года тогдашний президент страны Джимми Картер и вице-президент Уолтер Мондейл обратились в три ведущие американские телесети – Эн-би-си, Эй-би-си и Си-би-эс – с просьбой предоставить тридцать минут эфирного времени, для того чтобы объявить о начале своей избирательной кампании и изложить основные положения предвыборной программы. Выборы должны были состояться только в ноябре 1980 г., но ничто по закону не препятствует кандидатам объявлять о своей кампании пусть даже за несколько лет до дня голосования и обращаться с просьбами к средствам массовой информации размещать свои предвыборные материалы. Вскоре после того как письменная просьба была направлена в три телекомпании, президент и вице-президент государства получили встречные предложения следующего характера. Си-би-эс предложила им пять минут времени вместо тридцати, а Эн-би-си и Эй-би-си сочли, что ещё рано начинать предвыборную кампанию, и предложили руководителям страны подождать более подходящего с точки зрения рейтингов времени для начала избирательной кампании. Ситуация была достаточно необычная – отказали не простым кандидатам, а действующим президенту и вице-президенту. Картер и Мондейл обратились с жалобой в Федеральную комиссию связи (ФКС) – главный орган исполнительной власти, регулирующий деятельность телекомпаний в США. ФКС поддержала обращение Картера и Мондейла и обязала станции предоставить им время. Тогда телекомпании обжаловали это решение Федеральной комиссии в суде. Лишь в 1981 году Верховным судом США было принято окончательное решение, по которому вещатели могут отказывать кандидатам в предоставлении эфирного времени, за исключением случаев, когда с такой просьбой обращаются кандидаты на высшие должности в стране, т.е. на пост президента, вице-президента и на места в конгрессе США.

Другой важный вопрос заключается в том, должны ли вещатели и газеты нести ответственность за то, что говорят кандидаты, получив доступ к СМИ? По этому поводу было несколько решений Верховного суда США. Одно из них было принято в 1959 году – тогда в предвыборной полемике кандидат в конгресс США назвал некий Северо-Дакотский союз фермеров «прокоммунистической организацией». Союз фермеров подал на вещателя судебный иск в связи с нанесением урона своей репутации. Верховный суд постановил, что телестанция не должна нести ответственность в случае распространения ею порочащих сведений, если эти сведения сообщает кандидат в конгресс США.

В 1972 году некто Стоумер, кандидат в сенат США, называя себя «кандидатом от всех белых американцев», в выступлениях по телевидению обвинял американское законодательство о гражданских правах в том, что рабочие места белых отданы неграм, и призывал избирателей поддержать права белого населения. Несмотря на жалобы в Федеральную комиссию связи со стороны различных негритянских организаций, она отказалась ограничить свободу высказываний кандидата Стоумера по ТВ, и ему было предоставлено право продолжать свою кампанию с расистских позиций.

Наконец, в 1992–1994 годах во время другой избирательной кампании представители общественной группы под названием «Объединение за запрет абортов» декларировали свою предвыборную программу следующим образом: они демонстрировали в сюжетах политической рекламы зародыши человека, а также части тел зародышей, которые были извлечены из материнского чрева в ходе искусственного прерывания беременности. Эта политическая реклама транслировалась по различным телеканалам как вечером, так и днём. В связи с этим в ФКС поступило много жалоб о том, что такого рода кадры наносят ущерб психике несовершеннолетних зрителей. Однако Федеральная комиссия связи, признав эти рекламные ролики непристойными, все же отказалась запретить их показ, ограничившись предложением вещателям заранее предупреждать зрителей о характере демонстрируемых материалов.

Как видим, во всех перечисленных случаях Верховный суд США и Федеральная комиссия связи посчитали, что кандидаты вправе говорить всё, что им заблагорассудится, – пусть избиратели увидят их такими, какие они есть. Средства массовой информации, следовательно, не должны нести ответственность за распространение сведений, которые, не исходи они от кандидатов, принесли бы СМИ массу неприятностей.

Российское избирательное право

В избирательном законодательстве России главным является Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях). Он действует с 1997 года, хотя в новой, нынешней, редакции был принят в 2002 году. В самом тексте этого Федерального закона говорится о том, что по отношению к другим законам, которые регламентируют избирательную деятельность и предвыборную кампанию, он является основным. Это означает, что в том случае, когда другие нормативные акты противоречат Закону об основных гарантиях, то действует последний.

В 1999 году были приняты новые редакции федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации». В дополнение к ним в каждом субъекте федерации существуют свои законы о выборах местных губернаторов (президентов) и органов власти. Все они составляют законодательную базу для деятельности средств массовой информации во время предвыборной кампании.

Избирательное законодательство вводит ряд существенных для СМИ терминов. Важнейшим здесь является понятие предвыборной агитации. В России нет закона о политической рекламе (см. об этом главу VIII), хотя сама такая реклама, естественно, существует. Как провести границу между политической рекламой и предвыборной агитацией, с тем чтобы законодательство о выборах не вмешивалось в не свойственный ему предмет регулирования и в то же время не происходило бы нарушений правил предвыборной агитации под прикрытием того, что это – политическая реклама, не имеющая отношения к выборам?

Этот вопрос не праздный. В мае – июне 1999 года, когда ещё не была объявлена дата голосования в Государственную Думу, но все понимали, что предстоят выборы, на нескольких каналах общероссийского телевидения появились рекламные ролики либерально-демократической партии России (ЛДПР) и некоторых других политических партий. Вскоре после этого Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК), основной государственный орган, который следит за правильностью проведения выборов в стране, объявила предупреждение лидерам политических партий, заявив, что эти партии не будут зарегистрированы для участия в выборах, «если не прекратится предвыборная агитация». Партийные лидеры попытались возразить на это, утверждая, что речь идёт не о предвыборной агитации, а о политической рекламе. Видимо, в этом с ними можно согласиться: в роликах не призывали голосовать за ту или иную партию, а лишь рекламировали образ самих партий и их лидеров. В любом случае для решения конфликта необходимо исходить из чёткого определения термина «предвыборная агитация» в законодательстве, особенно при отсутствии в нём понятия политической рекламы.

По Закону об основных гарантиях предвыборная агитация трактуется как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов, против них либо против всех кандидатов.

И Закон об основных гарантиях, и Закон о выборах депутатов в Государственную Думу устанавливают рамки участия средств массовой информации в избирательном процессе. Заметим, что кроме участия в предвыборной агитации СМИ играют ещё одну важную роль. Представители средств массовой информации вправе участвовать в работе избирательной комиссии (естественно, в качестве наблюдателей), присутствовать при подсчёте голосов, подписании протоколов, а также получать копии соответствующих документов. На заключительных этапах голосования журналисты фактически выступают представителями широкой общественности, контролёрами, в частности, их присутствие при подсчёте голосов чрезвычайно важно для того, чтобы выборы признавались справедливыми и подсчёт голосов – правильным. Подобные права есть и у представителей политических партий, кандидатов, международных и иностранных наблюдателей.

Группа А, группа Б и группа В

На время проведения предвыборной агитации все СМИ делятся на три большие группы. В соответствии с тем, попадает средство массовой информации в ту или иную группу, разнятся их права и обязанности.

Для удобства условно назовем их группа А, группа Б и группа В. По Закону об основных гарантиях (ст. 52) к СМИ первой группы относятся организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, к которым применим хотя бы один из перечисленных ниже критериев:

• учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы, организации или учреждения;

• которым за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций (т.е. пособий для финансирования определённых мероприятий) за счёт средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ;

• в уставном капитале которых на день опубликования решения о назначении выборов имеется государственная доля.

К СМИ группы Б относятся организации и редакции, к которым применимы те же самые критерии, но имеющие отношение к муниципальным органам, организациям, учреждениям, местному бюджету или муниципальным субсидиям и субвенциям.

К группе В отнесены все другие организации и редакции средств массовой информации.

Особняком стоят периодические печатные издания, учреждённые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органами местного самоуправления исключительно для публикации их официальных материалов, нормативных и иных актов. Всем им запрещается публиковать агитационные материалы. Не предусмотрена возможность предоставления времени или площади для размещения предвыборных агитационных материалов в СМИ группы В, если они учреждены менее чем за год до начала избирательной кампании.

Могут отказаться от участия в предоставлении печатной площади и эфирного времени СМИ группы В; любые СМИ, специализирующиеся на культурно-просветительской, детской, научно-технической и т.п. тематике; печатные СМИ группы А, выходящие в свет реже одного раза в неделю. СМИ группы Б вправе отказаться от участия в агитации при проведении выборов в федеральные органы власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок агитации

Предвыборная агитация в СМИ начинается за 30 дней и прекращается за сутки до дня голосования.

Для проведения агитации кандидаты на выборах бесплатно получают эфирное время на телерадиоканалах и печатную площадь в СМИ группы А и группы Б. Порядок и объём такого времени определяется Законом об основных гарантиях, иными законами. Например, каждая из общероссийских организаций телерадиовещания группы А обязана предоставлять для этих целей не менее одного часа по рабочим дням, региональная (группа А или Б) – не менее 30 минут и т.д.

Не менее половины бесплатного времени должно быть предоставлено исключительно для проведения дискуссий, «круглых столов», дебатов, иных совместных агитационных мероприятий. Если кто-то из кандидатов или избирательных объединений отказался принимать участие в такой дискуссии, из объёма положенного ему бесплатного времени забирают неиспользованные им минуты или часы.

По Закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» газеты группы А и группы Б должны бесплатно предоставлять не менее 10% печатной площади для агитационных материалов кандидатов.

Электронные СМИ группы А и группы Б обязаны зарезервировать время для агитации кандидатов за плату, её объём не должен быть меньше, чем объём бесплатного времени, но и не может превышать его более чем в два раза. Должна также резервироваться площадь для публикации сообщений за плату в изданиях тех же групп СМИ.

Для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и блоков, инициативных групп по проведению референдума должны быть равными условия времени выхода в эфир, условия оплаты эфирного времени и печатной площади, а в случае бесплатного проведения агитации – их равный размер. Расценки публикуются заранее, не позднее чем через 30 дней с момента официального опубликования решения о назначении выборов, а в случае агитации при проведении референдума – не позднее чем за день до начала распространения в СМИ первого агитационного материала. Делается это для того, чтобы стороны, участвующие в выборах или референдуме, могли сформировать свои бюджеты.

Результаты социологических опросов, связанных с проведением выборов, заканчивают публиковать за пять дней до дня голосования. Закон об основных гарантиях распространяет это правило и на обнародование результатов исследований общественного мнения в Интернете (ст. 51). При публикации результатов опросов необходимо указывать организацию, проводившую этот опрос; время и регион его проведения; число опрошенных; точную формулировку вопросов, на которые отвечали респонденты; оценку возможной погрешности; лицо, заказавшее и оплатившее проведение опроса и публикацию его результатов.

Как упоминалось выше, существуют ограничения, вводимые законами субъектов РФ для выборов в этих регионах. Так, закон о выборах депутатов в Законодательное собрание Пермской области (2001), в частности, обязал все муниципальные газеты независимо от их желания, участвовать в размещении платной предвыборной агитации. По сообщению информационного агентства «Регион-Информ-Пермь», в соответствии с этим законом все СМИ области обязаны в срок уведомить областную избирательную комиссию о намерении размещать агитационные материалы, опубликовать в печатных изданиях (обнародование в телерадиоэфире не засчитывается) расценки на политическую рекламу, а также представить их в облизбирком. Журналистам и редакциям закон о выборах запрещает высказывать собственное мнение по ходу выборов, агитировать за или против кандидата и участия в голосовании, публиковать отклики читателей на тему выборов, комментировать материалы кандидата и т.п. Всё это расценивается как незаконная предвыборная агитация. По словам секретаря облизбиркома, даже сообщение о том, что в день голосования «будет мороз минус 50°, сильный ветер и потому лучше из дома не выходить», рассматривается как косвенный призыв не участвовать в голосовании. Лишены права самостоятельной агитационной деятельности в СМИ также избирательные блоки, инициативные группы. Любой позитивный материал о кандидате должен быть оплачен с его личного избирательного счёта, а публикации против него – со счёта кандидата-оппонента. При публикации любых рейтингов о выборах СМИ обязаны предоставить областной избирательной комиссии эти социологические данные. В течение 10 дней после выборов редакции должны также представить в избирательную комиссию финансовый отчёт о размещённой агитации для сверки этих данных с отчётом о расходовании средств из фонда кандидатов. При этом предельная величина избирательного фонда установлена в размере 1 млн. рублей.

Содержание агитации

Избирательное законодательство запрещает злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации. И здесь для средств массовой информации есть два очень существенных момента (в этом отношении российские ограничения небесполезно сравнить с описанными выше правилами, существующими в США).

Во-первых, при проведении агитации запрещается пропаганда социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды, призывы к захвату власти, насильственному изменению строя и государственных границ, пропаганда войны и т.д. – знакомые формулировки из Конституции РФ и из Закона «О средствах массовой информации».

Во-вторых, в период предвыборной агитации практически во всех средствах массовой информации запрещается допускать обнародование материалов, способных нанести ущерб чести, достоинству и деловой репутации кандидатов (в том числе и обнародование достоверной информации!), если нет возможности распространить опровержение или другое разъяснение (ответ) от того кандидата, чью честь, достоинство и деловую репутацию унизили. Эта возможность должна быть предоставлена в то же время суток и в той же передаче, что и унижающая информация, а в печати – тем же шрифтом и на той же полосе.

Трудность выполнения данных условий заключается в том, что редактор до выхода материала в свет должен определить, несут ли те агитационные материалы, которые будут публиковаться в газете или звучать в эфире, элементы содержания, способные разжигать, например, расовую и национальную рознь. Он должен сделать это чрезвычайно быстро (в течение нескольких часов, иногда дней) и принять абсолютно безошибочное решение. Это сложно сделать, учитывая, что российские суды занимаются подобными делами месяцами, но так и не могут прийти к однозначному решению (содержало ли выступление, например, генерала А. Макашова призывы к национальной розни или нет, содержали выступления депутата В. Жириновского призывы к национальной розни и войне или нет и т.д.).

Примерно та же проблема возникает в связи со вторым ограничением: редактор должен выяснить, может ли тот или иной представленный кандидатом материал обидеть его противника. Редактор должен иметь в виду, что, если он пропустит такой материал в эфир или разрешит его публикацию, ему придётся предоставить место для ответа или опровержения со стороны второго кандидата. Заметим, что это не освобождает редактора от гражданской ответственности и иска в суд по статье 152 ГК РФ (см. гл. XI). Таким образом, за считанные часы нужно решить то, что суды решают в течение нескольких месяцев: является ли материал ущемляющим честь и достоинство другого кандидата.

Но даже если редактор предоставит место (эфир) для спорного материала кандидата и готов предоставить место для опровержения, он все равно может оказаться втянутым в неприятную для СМИ игру. Например, кандидат А. обвиняет кандидата Б. в совершении неких неблаговидных поступков; кандидат Б. требует и получает место для опровержения; опровергая материал кандидата А., он одновременно обвиняет его, предположим, в клевете; теперь уже кандидат А. требует предоставить ему место для опровержения информации кандидата Б. и утверждает, что на самом деле он не клеветал, а кандидат Б. просто мошеннически хочет заставить его оправдываться; Б. в свою очередь возмущается, и так возникает замкнутый круг... При этом они обмениваются упреками и оправдываются на глазах у кандидатов В., Г. и Д., которые требуют предоставить им такое же время и такую же площадь, чтобы они тоже могли вести свою предвыборную кампанию. Никакой здравомыслящий редактор, конечно, не будет «запускать» подобный механизм. Но в то же время если убрать из агитации свободную критику соперника, то это уже будет «полуагитация» или даже «недоагитация». Исчезнет допустимая по закону антиреклама, ведь в предвыборной борьбе говорят не только о том, за какие замечательные цели борется тот или иной кандидат, но, как правило, ещё и о том, что конкурент привёл страну (город, область) к краху.

Достаточно образованный и юридически грамотный редактор заметит, что в предложенном кандидатом материале есть элементы разжигания национальной розни или информация, которая может привести к тому, что его соперник обидится и потребует опубликовать опровержение. Он может предложить отредактировать этот материал, но именно предложить, а не потребовать, так как это будет ещё одним нарушением предвыборного законодательства – предвыборные материалы редактированию не подлежат. Более того, при обсуждении текста кандидат может согласиться убрать сомнительные слова и заменить их на другие (но делать это он не обязан), но может и вовсе отказаться редактировать материал. Тогда возникает следующая дилемма: редактор может не согласиться выпускать этот материал в эфир или публиковать в газете. Но в такой ситуации, пытаясь избежать одной беды (обвинения в злоупотреблении правилами ведения предвыборной агитации и распространении материалов, сеющих рознь и ущемляющих права других кандидатов), он попадает в ещё большую беду – под действие статьи 141 УК Российской Федерации («Воспрепятствование осуществлению избирательных прав»). В соответствии с этой статьей такое правонарушение наказывается штрафом в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца; либо обязательными работами сроком от 120 до 180 часов; либо исправительными работами на срок до одного года. То же деяние, совершённое лицом с использованием своего служебного положения (например, главным редактором или директором ТРК), наказывается штрафом в размере от 200 до 500 МРОТ или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.

Воспрепятствование осуществлению избирательных прав заключается в том числе в создании помех при проведении предвыборной агитации. Если прокуратура докажет в суде, по жалобе кандидата, что его агитационный материал не был пропущен в эфир (в печать) и свяжет этот факт с воспрепятствованием осуществлению его избирательных прав, то редактору в соответствии с этой статьёй УК грозит лишение свободы на срок до пяти лет.

Возникает ещё одна трудная ситуация, если редактор отказывает в распространении платного агитационного материала, поскольку такие материалы распространяются по договору (за деньги). Если же они не попадают в эфир или в газету, то это является нарушением договора, за которое полагаются серьёзные штрафные санкции. И здесь уже речь идёт о материальном ущербе, возместить который вправе потребовать представители кандидата. Скорее всего, суд согласится с ними.

Ответственность СМИ и журналистов

За соблюдением законодательства о выборах следит Центральная избирательная комиссия (ЦИК) – довольно необычный орган, который не входит в структуру законодательной, исполнительной и судебной властей Российской Федерации, он находится вне всех ветвей власти и формируется на паритетных основах российским парламентом и Президентом. На схожих паритетных основах местных органов власти формируются и избирательные комиссии (избиркомы) субъектов федерации.

ЦИК или другой избирком (в зависимости от уровня выборов) может снять кандидатов либо избирательные блоки с выборов в случае нарушения ими предвыборного законодательства, в том числе предвыборного законодательства, связанного с проведением агитации. Основываясь на решениях ЦИК, Министерство печати может проводить собственные проверки и выносить предупреждения редакциям средств массовой информации.

В 1999 году был принят Закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах». В отличие от действовавшего тогда Кодекса об административных правонарушениях закон возложил конкретную ответственность не на физических лиц, а на организации, в том числе на организации СМИ. С 1 июля 2002 года нормы Закона «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах» заменили положения главы 5 («Административные правонарушения, посягающие на права граждан») нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП).

Устанавливается административная ответственность в виде штрафа, размер которого зависит от типа правонарушений. Так, статья 5.3 КоАП «Неисполнение решений избирательной комиссии, комиссии референдума» предусматривает наложение штрафа на юридические лица в размере от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда. Очевидно, что средств массовой информации будут касаться, прежде всего, решения Центральной избирательной комиссии и окружных избирательных комиссий в отношении агитационной деятельности. Следующий состав – это нарушение установленного порядка опубликования документов и информации, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов (ст. 5.5). Эта норма прямо указывает на СМИ (имея в виду, вероятно, редакции периодических печатных изданий) и, очевидно, касается порядка публикации исключительно официальных сообщений. Её нарушение влечёт за собой наложение штрафа также в размере от 100 до 200 МРОТ.

Ещё одна статья (5.8) карает за нарушения, которые допускаются организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, а также редакциями средств массовой информации, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума. Здесь установлен штраф в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Статья 5.9 КоАП «Нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности» карает наложением штрафа в размере от 200 до 300 минимальных размеров оплаты труда за нарушение предусмотренных избирательным законодательством РФ требований и ограничений к рекламе коммерческой деятельности кандидатов, избирательных объединений и блоков и т.п. Таким требованием, например, может быть обязательная оплата рекламы из избирательного фонда кандидата.

Предвыборная агитация, агитация при проведении референдума в период, когда она запрещена законодательством о выборах и референдумах, либо в местах, где её проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах, влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц от 200 до 300 минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.10).

Наконец, ещё один состав этой главы, затрагивающий правовой режим СМИ, – это непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации (ст. 5.13). Как уже было сказано, по Закону об основных гарантиях обязательным является предоставление возможности кандидату до окончания срока предвыборной агитации обнародовать (опубликовать) опровержение, ответ или иное разъяснение в случае, если ранее в СМИ была распространена информация, способная нанести ущерб его чести, достоинству или деловой репутации. Нарушение этой гарантии влечёт наложение штрафа в размере от 100 до 200 МРОТ.

Закрепление прочитанного материала

1. Каковы основные принципы равных прав кандидатов по западному законодательству?

2. Сформулируйте понятие «предвыборная агитация». Является ли оно практически применимым? В чём его недостатки?

3. Покажите на примерах отличие предвыборной агитации от другой политической рекламы? Касаются ли различия между ними только содержания сообщений?

4. Какой из законов – о СМИ или о выборах – должен иметь приоритет в случае коллизии их норм в период избирательной кампании?

5. Вправе ли ЦИК накладывать наказания на СМИ за нарушения избирательного законодательства? Если да, то какие?

6. Вы освещаете для газеты деятельность мэра, который стал баллотироваться на выборах в Государственную Думу. Как изменится стиль ваших репортажей?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП). Гл. 5.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Гл. VII.

Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Гл. VI.

Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации». Гл. VII.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 480–496.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация. Вопросы не исчерпаны // ЗиП. 2000. № 1. С. 19–21.

Как СМИ избежать ответственности за содержание распространяемой им предвыборной информации? Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 2000. № 12. С. 25–29.

Закон США о коммуникациях (1934 г.). Параграф 315 (с комм.) // ЗиП. 1995. № 11. С. 22.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 182.

Третейский информационный суд и первые свободные выборы. М., 1994.

Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации: 1994–1996. Нормативные акты. Практика. Комментарии / Под ред. А.Б. Венгерова. М., 1997.

Глава VII

ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Отличия физической собственности от интеллектуальной

Термин «интеллектуальная собственность» при всей его популярности не вполне удачен. Используя его, хотят подчеркнуть, что имеется в виду собственность, отличная по своим характеристикам от физической собственности. Приобретая в магазине книгу, основная ценность которой заключается во вложенном в неё интеллектуальном труде, покупатель получает её в физическую собственность и имеет право подарить, продать, выбросить, сжечь, расписать своими пометками или рисунками. Покупатель распоряжается своей физической собственностью. Во многих странах, получая в собственность произведение искусства, например картину, владелец не вправе распоряжаться ею как любой другой покупкой: выставлять напоказ, отрезать от неё части, не вписывающиеся в размеры стены комнаты, и т.п. И уж конечно, покупатель книги не приобретает при этом права по своему желанию переиздать этот труд, приписать его авторство себе, использовать это произведение в своей работе, скажем, декламатора, сценариста или режиссёра. Главное не в том, что существует целый ряд ограничений на использование физической собственности, здесь играет роль осознание пользователем различия между книгой как материальным объектом, который был приобретён в магазине, и книгой – творением автора, интеллектуальная собственность на которое принадлежит только автору либо автору и тем, кому он передал эти права или их часть.

Право интеллектуальной собственности включает в себя авторское право, патентное право и право на товарный знак. Последнее может иметь отношение к деятельности СМИ, в частности, это исключительное право на использование написанного определенным шрифтом слова «ИЗВЕСТИЯ» в названии газеты.

Авторское право – это право, возникающее вследствие создания и использования произведений науки, литературы и искусства. Для журналистов значение авторского права имеет два аспекта. С одной стороны, журналист постоянно выступает в качестве автора своих произведений и в силу этого получает определённые права. Наряду с ним ряд прав может получить и редакция СМИ, где он работает. С другой – журналист, как правило, не имеет права использовать чужое произведение без разрешения его автора и без выплаты авторского гонорара.

Из истории авторского права

Авторское право возникло в Средние века, причём тогда его цели отличались от современных. Задачей ставилось, прежде всего, усиление контроля государства над выпуском печатной продукции. Власти европейских держав в те времена с опаской относились к книгопечатанию, и под авторским правом понимали разрешение на копирование (англ. copyright – право издавать копии). Такие разрешения получали от властей только «проверенные» члены официальных «гильдий печатников». Они опасались его потерять и поэтому издавали только те произведения, которые не могли навлечь гнев королевской семьи.

Ситуация изменилась в XVIII веке. В 1710 году в Великобритании был принят так называемый «закон Анны», который ввел принцип содействия творческой деятельности, связав его с авторским правом. Идеология нового взгляда на авторское право заключается в следующем. Если авторы не будут уверены в том, что их права охраняются, что их произведения, не успев выйти из-под пера, не будет тут же без их ведома и согласия копироваться, что на их труде не будут наживаться издатели и торговцы, то они потеряют стимул к созданию произведений. В результате пострадает общество, для прогресса которого необходимо развитие и распространение интеллектуального творчества.

В то же время общество пострадает и в результате предоставления авторам абсолютных прав. Если авторы будут иметь вечные и не допускающие исключений права на использование своих произведений, то и это отрицательно скажется на развитии общества. Не имея же возможности сохранить за собой и своими потомками вечное право, почивая на лаврах, стричь купоны со своих произведений, авторы вынуждены беспрестанно творить, зарабатывая на жизнь созданием всё новых и новых трудов. Поэтому права авторов ограничены. Таким образом, авторское право согласуется с интересами общества.

Современный подход к принципам авторского права сформулирован в части 8 статьи 1 конституции США 1789 года: «Конгресс имеет право содействовать развитию науки и полезных ремёсел, закрепляя на ограниченный срок за авторами и изобретателями права на принадлежащие им сочинения и открытия».

Врезка

АВТОРСКОЕ ПРАВО АВСТРАЛИЙСКИХ АБОРИГЕНОВ

Неимущественные права авторов зачастую более важны, чем материальные. В качестве примера этому любопытно рассмотреть довольно необычное авторское право, которое существует у аборигенов Австралии. Дело в том, что к искусству аборигенов белые австралийцы всегда относились достаточно пренебрежительно, как к некоему обезличенному народному творчеству, как к творчеству неких первобытных существ, которые что-то вырезают, рисуют, складывают из камешков, а затем всему этому поклоняются. Что они творят, понять было трудно, понравиться это вряд ли может, поэтому в музеях мира искусство аборигенов не выставлялось, за исключением отделов народного творчества. Конечно же, никому не могло и в голову прийти копировать эти произведения, настолько они казались примитивными.

Но примерно с 60-х годов XX века эта ситуация изменилась, а с начала 1990-х годов приобрела форму глобальной моды. Мода на творчество аборигенов привела к тому, что рисунки, дизайн, орнамент, используемый в искусстве аборигенов, стали копироваться на чём угодно: на оперении лайнеров австралийских авиалиний, на футболках, на салфетках, на кружках для кофе, на свитерах и кофтах, другой одежде, на жестяных банках, этикетках для вина, сувенирах – почти на всём, чему хотели придать австралийский колорит.

Всё это вызвало острые проблемы и конфликты. Связаны они были с тем, что авторское право аборигенов являлось частью их собственной некодифицированной системы права. Последняя не входила в законодательство Австралии, являясь законом только для самих аборигенов. Авторское право аборигенов существовало издревле и имеет определенные особенности, которые не связаны с материальным вознаграждением. Право на копирование или на развитие орнаментов и рисунков передаётся у аборигенов Австралии от поколения к поколению, от старших к младшим. Оно передаётся только по мужской линии – от отца к старшему сыну, – то есть женщины не вправе вообще заниматься художественными ремёслами, не вправе копировать или развивать орнаменты и другие изображения.

Более того, его никто не вправе передать другим, это абсолютно запрещено. Можно показать соплеменникам те рисунки, которые вы делаете, или пересказать их сюжет, но ни в коем случае нельзя даже рассказывать о содержании и технике рисунка представителям других племён аборигенов. Например, у всех аборигенов может быть какой-нибудь общий вечный сюжет – скажем, путешествие сказочной черепахи с юга на север Австралии, но этот сюжет развивается у разных племён по-разному. Он отображается в рисунках разного рода, причём, скажем, в одном племени могут рисовать сюжет перехода черепахи от одной реки до другой, а вот после того как черепаха перешла эту реку, изображения этого животного вправе рисовать уже другое племя. При этом не имеет значения техника: были ли это традиционные орнаменты на коре дерева или орнаменты на скале, на ткани и т.д.

Конфликты с копированием произведений аборигенов начались с довольно заурядной ситуации. Австралийское правительство решило, что было бы хорошо подчеркнуть, что в обществе все равны, и в 1966 году выпустило новую серию банкнот. На банкноте в один австралийский доллар было изображено несколько традиционных орнаментов. Автором одного из них был современный художник-абориген. Этот орнамент являлся частью его большого произведения, которое называлось «Охота». Разрешения на копирование произведения никто даже не спросил, и разразился скандал из-за нарушения авторских прав. Автор утверждал, – и об этом же, кстати, говорили впоследствии большинство пострадавших от подобного пиратства, – что речь идёт не о том, что у него не спросили разрешения. Если бы и спросили, он всё равно его не дал бы ни за какие деньги. Неслыханно, чтобы белые люди копировали то, что делают аборигены, – это ещё большее святотатство, чем если разрешить этим заниматься женщине. Более того, сам факт того, что его рисунок копируется, наносит автору такую моральную травму, жить с которой почти невозможно. Он перестал есть, спать, ведь он был опозорен перед соплеменниками, которые подумали, что он прощал право на копирование, над его племенем смеются аборигены из других племён и т.д. Дело было улажено усилиями управляющего Банком Австралии, который, во-первых, лично извинился перед художником и, во-вторых, передал ему специальную грамоту, в которой было сказано, что, действительно, на долларовой банкноте изображён его рисунок, автора благодарят за возможность воспроизвести его и за то, что он внёс вклад в развитие национальной австралийской валюты. Кроме того, он получил тысячу австралийских долларов наличными, набор удочек и серебряный медальон. Правительство намеревалось разом обменять все однодолларовые банкноты, но к, тому времени их было напечатано уже слишком много. Банкноты изъяли из обращения лишь по мере их износа.

Ситуация с авторским правом аборигенов ухудшилась после того, как австралийские орнаменты повсеместно вошли в моду. На многочисленных футболках и платках, кружках и тарелках появились копии тех или иных произведений австралийских художников-аборигенов. Для того чтобы избежать возможности быть обвинёнными в нарушении авторских прав, наученные скандалом с казначейством, производители этих футболок и кружек стали вносить изменения в орнаменты. Этим они невольно наносили ещё больший урон авторам, потому что в результате менялась вся концепция орнамента. Другими словами, рассказ про черепаху менял свой смысл, волшебная черепаха уже не шла к реке, она не окружалась героями, которые должны были помочь ей перебраться на другой берег, неожиданно в традиционном сюжете появлялись чуждые в его развитии персонажи.

Всё это приносило гигантские моральные страдания аборигенам и вызывало протест с их стороны. Позицию аборигенов (которых из соображений политической корректности теперь называют «коренной нацией») стали разделять общественные организации, пресса, появились и адвокаты, начавшие активно защищать их интересы. В результате нескольких крупных судебных процессов и широкого обсуждения этой проблемы в обществе и в СМИ аборигены в конце концов добились своего: их система авторского права была признана частью австралийского общего права.

Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах»

Конституция РФ гарантирует каждому свободу «литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества <...>, Интеллектуальная собственность охраняется законом» (ст. 44). По Конституции вопросы регулирования интеллектуальной собственности находятся в исключительном ведении федерации.

Среди законов, охраняющих интеллектуальную собственность, важное место занимает Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» (далее – Закон об авторском праве, ЗоАП), принятый в 1993 году. Тот факт, что он принят относительно недавно, не означает, что ранее в нашей стране не было защиты авторов и системы авторского права. Авторское право всегда являлось частью Гражданского кодекса, ряд статей которого фиксировал основные положения вопросов защиты результатов интеллектуального труда.

Сфера действия ЗоАП распространяется на произведения науки, литературы и искусства как обнародованные, так и необнародованные, являющиеся результатом творческой деятельности независимо от их назначения и достоинства, а также способа выражения.

Главный принцип закона заключается в том, что если создано новое произведение, то оно должно защищаться авторским правом. Главный признак произведения, которое защищается авторским правом, – это его оригинальность. Есть оригинальность – есть защита авторского права, нет оригинальности – нет защиты. В романе «Золотой телёнок» Остап Бендер, влюбившись в Зосю Синицкую, приобрел маниакальное стремление сочинять стихи. Ночью он сочинил строки «Я помню чудное мгновенье, передо мной явилась ты, как мимолетное виденье, как гений чистой красоты», а на рассвете вспомнил, что до него этот стих уже написал А.С. Пушкин. В данном случае оригинальности не было. Если бы была оригинальность, авторство принадлежало бы О. Бендеру.

Второй важный элемент, необходимый для того, чтобы была признана защита произведения авторским правом, – это материальный носитель. Произведение будет считаться таковым только после того, как оно воплощено в некую материальную форму. Материальный носитель может быть любым. ЗоАП даёт открытый список таких носителей: бумага, аудиокассета, металл, камень, холст, компьютерная дискета и т.д. и т.п. Форма фиксации тоже произвольная: рукопись, стенограмма, нотная запись, чертёж, фотоплёнка или же любые значки и изображения, если по ним другие люди смогут адекватно идентифицировать заложенное автором содержание.

Из этого принципа следует, что, например, идеи сами по себе авторским правом не защищаются. Они витают в воздухе и никому не принадлежат. Если вы сегодня придумали гениальный сценарий, пересказали его своему лучшему другу, а он назавтра записал его на бумаге и передал издателю, директору телекомпании и т.п., то вы никаких прав на сценарий не имеете и иметь не будете. По сути, тому, кто первый изложил результат интеллектуальной деятельности на материальном носителе, и принадлежит авторское право. Итак, на идеи, а также концепции, принципы и т.п. авторское право не распространяется.

Авторское право возникает с момента создания произведения, т.е. с момента обретения им материальной формы. По российскому закону регистрации авторского права не требуется, она не является обязательной. Автор может регистрировать его, но может и не делать этого. Он вправе ставить кружок с латинской буквой С (©, англ. copyright – авторское право) на обложке своей книги, но может и не ставить. В некоторых странах регистрация авторского права обязательна, в США, например, её осуществляет Управление по авторским правам при библиотеке Конгресса.

Автор произведения

По российскому закону автором может выступать только физическое лицо. Его права состоят из личных неимущественных и имущественных прав. Они взаимосвязаны, но при этом отличаются друг от друга. Неимущественные права – это, прежде всего, право на имя. Если произведение копируется, обнародуется или используется другим способом, обязательно должно указываться имя автора (либо его псевдоним). Авторство произведения нельзя приписать другому человеку, заниматься плагиатом запрещено.

К неимущественным правам относится право автора разрешать или не разрешать обнародовать своё произведение, т.е. делать его доступным для всеобщего сведения тем или иным способом, а также право на отзыв – отказ от принятого раньше решения об обнародовании.

Важнейшие элементы авторского права: право авторства, права на имя и на защиту репутации автора – охраняются бессрочно. После смерти автора их защищают наследники, а при их отсутствии – государство. Никогда, например, автором «Евгения Онегина» не назовут Лермонтова или Иванова, оно всегда будет произведением А.С. Пушкина так же, как Илья Репин всегда останется автором картины «Бурлаки на Волге», и т.д.

Имущественные права автора – это исключительные права на использование произведения в любой форме и любым способом. Они включают право осуществлять самому автору или разрешать другим:

• воспроизводить произведение (право на воспроизведение);

• распространять экземпляры произведения любым способом: продавать, сдавать в прокат и т.д. (право на распространение);

• публично показывать произведение (право на публичный показ);

• публично исполнять произведение (право на публичное исполнение);

• сообщать произведение (включая показ или исполнение) для всеобщего сведения путём передачи в эфир или по кабелю и (или) последующей передачи в эфир, т.е. посредством радио или телевидения (право на передачу в эфир или по кабелю);

• переводить произведение (право на перевод);

• переделывать, аранжировать или другим образом перерабатывать произведение (право на переработку).

В случае реализации этих прав автор может рассчитывать на вознаграждение за каждый вид использования его произведения.

Примером может служить написание сценария или либретто, осуществление театральной постановки и (или) съёмок кинофильма на основе ранее написанной повести. И каждый раз, когда произведение возникает в новом виде, автору или его наследникам обязаны выплачивать гонорар. Так происходит в течение всей жизни автора и пятидесяти лет после его смерти. По истечении этого срока произведение становится общественным достоянием и может использоваться любым лицом свободно и без выплаты авторского вознаграждения.

Автором книги является писатель, картины – художник, а симфонии – композитор. Однако кого считать автором кинофильма, телефильма или телепередачи? Ведь в создание этого произведения внесли творческий вклад несколько человек. По Закону РФ «Об авторском праве и смежных правах» авторские права на аудиовизуальные произведения могут принадлежать только трём фигурам: режиссёру-постановщику, автору сценария и автору музыки (если музыка создана специально для данного произведения).

Почему это так важно знать? Возникает немало конфликтов по поводу авторства такого рода произведений. И причина заключается в том, что их создатели хотят называть себя авторами. Не просто режиссёрами-постановщиками, а именно авторами. В титрах часто указывают «автор передачи» или, что ещё хуже, «автор идеи». И если, например, такая передача или фильм побеждает на всероссийском или международном конкурсе, то его авторам вручается приз или премия. Автором же по закону считается режиссёр-постановщик – тот, кто так назван в титрах. Это потом можно говорить, что забравший приз режиссёр-постановщик на самом деле был вторым режиссёром, а фильм снимал вовсе не он. «Автор фильма» авторских прав не имеет. Конечно, можно судиться и доказывать, что в титрах была допущена ошибка, что на самом деле режиссёр фильма – другой, вызывать свидетелей, которые скажут, кто действительно руководил съёмками, – но это уже будет совсем другая и весьма малоприятная история.

Наверное, нет такого автора, который мог бы проследить всю практику использования любого из своих творений, даже если им создано всего лишь одно произведение. Тем более если оно имеет успех, переводилось на другие языки и т.п. Чтобы избавить авторов от этого непосильного труда, существуют так называемые «авторские общества». Эти общества, которые закон определяет как «организации, управляющие имущественными правами на коллективной основе», защищают интересы авторов, заключают от их имени договоры на использование произведений и получают процент от доходов за их использование. Любой автор или его наследник вправе передать по договору управление своими имущественными правами такой организации, последняя же продаёт лицензии на право использования произведений. Сегодня интересы практически любого популярного автора защищает то или иное авторское общество. Поэтому естественно, что каждый раз, когда хотят использовать чьё-либо произведение, будут обращаться не непосредственно к автору, а, скорее, к авторскому обществу, которое управляет его правами. Общества также следят за возможными случаями пиратства по отношению к «своим» авторам, преследуют нарушителей, добиваются привлечения их к судебной ответственности либо без суда требуют от них выплаты компенсации авторам, оставляя себе часть от полученной суммы.

Правомерное использование произведений

На первый взгляд может показаться, что авторское право призвано защищать лишь материальные интересы автора. Однако оно защищает также и права общества на доступ к достижениям литературы и искусства. Из общего, основного правила запрета на использование произведений без воли автора и без материальной компенсации есть целый ряд общепринятых во всём мире исключений. Все они применимы только к правомерно обнародованным произведениям, т.е. к таким, которые с согласия автора уже стали доступными для всеобщего сведения путём их опубликования, публичного показа, публичного исполнения, передачи в эфир или иным способом.

Что же это за исключения? Прежде всего, допускается воспроизведение (копирование) произведений в личных целях, например для просмотра или прослушивания в кругу семьи. Это понятно, так как в противном случае не было бы смысла иметь дома магнитофоны, проигрыватели, музыкальные инструменты, люди не могли бы читать друг другу стихи поэтов и т.п. Это разрешение не распространяется на копирование произведений архитектуры, баз данных, компьютерных программ, нотных текстов и полных текстов книг (ст. 18 Закона об авторском праве).

Исключение составляют и случаи, которые в англосаксонском праве называются «справедливое использование» (fair use), а в российском законе «Об авторском праве и смежных правах» – «использование произведения без согласия автора и без выплаты авторского вознаграждения» (ст. 19). Но и такие случаи использования произведений дозволительны только с указанием имени автора и источника заимствования.

Все эти исключения связаны с целями и характером использования произведений, объём в данном случае имеет второстепенное значение. Правда, он обязательно должен соответствовать цели.

Это могут быть учебные цели. Разрешается свободное использование произведения и отрывков из них в качестве иллюстраций (например, публикация в хрестоматии отрывков из литературных произведений или полных текстов рассказов и стихов, если это необходимо для изучения литературы, или воспроизведение удачной композиции в работах известных мастеров в учебнике по фотожурналистике). Подобные литературные и художественные примеры разрешается использовать и в образовательных программах телевидения и радио. Так, в учебной передаче по физике можно показать отрывок из научно-популярного фильма или весь фильм целиком.

Разрешается цитирование произведений в информационных и критических целях. Это исключение в большей степени, чем остальные, касается журналистов. В любой газете (но не в журнале!) или информационной программе можно свободно использовать отрывки из произведения в объёме, оправданном целью информирования. Это может быть любая информационная программа, не обязательно политических новостей (новости кинопроката, из области музыки, театра, балета, передача о творчестве композитора, режиссёра, о художественном стиле и т.п.). Разрешается также воспроизводить отрывки из песен, сцены из спектаклей, кадры из кинофильмов для подкрепления информационного или обзорно-критического материала цитатой. В прессе это может быть газетная или журнальная статья о книжных и других новинках или обзор творчества того или иного автора. Объём цитированного материала не имеет конкретного ограничения (например, в процентах от общего объёма цитируемого произведения). При возникновении спора с автором соответствие объёма цели устанавливает суд. Если журналист лишь прикрывает цитирование информационными целями, это, как правило, легко обнаружить. Например, если некто утверждает, что сделал двухчасовую программу о творчестве актёра Кеану Ривза, но фактически показывает почти полностью (без титров) фильм «Матрица», сказав перед началом и в конце «передачи» несколько слов, то у такой программы успех будет, но её создатель при этом нарушит закон. Но, например, в программе о Московском международном кинофестивале можно демонстрировать отрывки из любых участвовавших в этом фестивале фильмов. В информационных целях разрешается также приводить в СМИ отрывки из публично произнесённых политических речей, докладов и т.п. или при помощи аудиовизуальных средств оперативно воспроизводить произведения, которые были увидены или услышаны в ходе тех или иных событий, – в фото-, радио- и телерепортажах с выставок, концертов, в обзорах текущих событий («хроника дня», «культурная жизнь города» и т.п.). Отдельная норма ЗоАП допускает также свободное использование произведений, постоянно расположенных в местах, которые могут посетить все желающие за деньги или бесплатно (ст. 21): произведений архитектуры (в том числе садово-парковой), изобразительного искусства, фотографий. Частные владения к таковым местам не относятся. Постоянное расположение произведения означает его нахождение в определённом месте в течение длительного срока, которым является, например, срок выставки.

Закон об авторском праве допускает также свободную перепечатку в газетах (но не в журналах!) или передачу по радио и телевидению ранее опубликованных в других периодических печатных изданиях или переданных по электронным СМИ материалов при соблюдении двух условий. Во-первых, это должны быть материалы по текущим (именно текущим!) вопросам, они должны касаться политических, экономических, социальных и религиозных, а ни в коем случае никаких других тем. Например, перепечатка статьи о литературном творчестве Александра Солженицына, скорее всего, не подойдёт под это положение. Но если в ней содержится изложение позиции Солженицына по вопросу земельной реформы – проблем не должно быть. При этом имеется в виду именно текстовой материал (а не фотографии или карикатуры) прессы и аудиовидеоматериалы электронных СМИ. Во-вторых, такое воспроизведение не должно быть специально запрещено автором. Такой специальный запрет можно встретить в печатных СМИ в виде предупреждения в конце номера (например: «Любое воспроизведение материалов возможно только с письменного разрешения редакции»), под статьёй или другим материалом (например: «Использование настоящего произведения запрещается»). Но почти никогда такой запрет не встречается в электронных масс-медиа. Естественно, что в любом случае необходимо упоминание об источнике перепечатки.

Научные, исследовательские, полемические цели близки к критическим целям и также дают право на свободное цитирование произведения.

Закон о СМИ (ст. 42) освобождает редакцию от необходимости получать разрешения авторов на публикацию либо иное использование в сообщениях и других материалах писем, адресованных в редакцию, если не искажается их смысл. Поступившее в редакцию письмо расценивается, скорее, как источник информации, нежели как произведение, охраняемое авторским правом. Письмо адресуется редакции СМИ, поэтому, за исключением случаев, когда в нем содержится просьба о конфиденциальности, согласия автора на его публикацию и редактирование не требуется.

Во всех других случаях необходимо спрашивать разрешения автора (или правообладателя) и выплачивать согласованный гонорар.

Необходимо учитывать, что по российскому законодательству официальные документы (законы, судебные решения и т.п.), государственные символы и знаки (флаги, гербы, дензнаки), а также произведения народного творчества не являются объектами авторского права. Их также возможно использовать без получения разрешения авторов и выплаты гонорара. Искажение государственных символов влечёт за собой уголовное наказание.

Служебные произведения

Важным положением Закона об авторском праве является норма о так называемых «служебных произведениях». К таковым относится большинство произведений, создаваемых журналистами. Под служебными закон понимает такие произведения, которые были созданы автором в порядке выполнения служебных обязанностей или по служебному заданию работодателя (ст. 14).

Если иное не оговорено в авторском договоре между автором и работодателем (а такого договора может вообще не быть), то все исключительные права на использование служебных произведений автоматически получает работодатель. У автора остаются лишь неимущественные права, и, прежде всего, право на имя. У него нет даже права на отзыв, т.е. права отказаться от уже принятого им решения об обнародовании (опубликовании) произведения.

Поясним это на примере. Если штатный журналист написал фельетон для своего журнала, у него нельзя отобрать право на то, чтобы автором этого произведения значился именно он. За исключением возможной премии или гонорара (если таковой заранее оговорен), прав на получение вознаграждения сверх того, что он и так получает по трудовому договору, у него нет. Редакция же, для которой был написан фельетон, получает все права на использование этого произведения без согласования с автором (скажем, право впоследствии издать этот фельетон в сборнике лучших материалов за всю историю журнала; напечатать его в других изданиях той же компании; отказаться от своего намерения и никогда не печатать его и не разрешать другим делать это; перевести на иностранный язык и продать за границу; разместить в Интернете и т.д.). Автор при этом не получает никакой дополнительной платы за свой труд.

Более того, даже если автор уйдёт «со службы», это не значит, что он сможет «забрать» с собой свои статьи. Не следует также заблуждаться, считая, что по прошествии времени журналист вправе свободно опубликовать этот гипотетический фельетон в сборнике своих произведений или в другом издании. Он не сможет разрешить актёру прочитать свой фельетон со сцены, а режиссёру – снять по нему сюжет для сатирического киножурнала. Исключительные права работодателя распространяются на весь срок их действия. Во всех случаях использования автору придётся получать разрешение работодателя периода написания фельетона. И если на этом произведении автор сможет все же каким-то образом заработать, то, скорее всего, работодатель не разрешит использовать его без выплаты ему, работодателю, вознаграждения.

Ситуация будет иной, если в договоре с редакцией специально оговорено, что исключительные права на произведение принадлежат автору или что они принадлежат ему после первого использования произведения журналом либо через два-три года после первого использования. Но, насколько нам известно, таких условий договора добиваются только самые маститые и известные журналисты.

Следует заметить, что весной 2001 года такая трактовка понятия служебного произведения пострадала в результате решения, вынесенного Арбитражным судом г. Москвы. Это решение открывает дорогу к безнаказанному воспроизведению, по крайней мере в Интернет-библиотеках, материалов на актуальные политические, экономические, социальные и религиозные темы из печатных средств массовой информации, даже если в этих изданиях есть запрет на использование опубликованных материалов без разрешения редакции. Конфликт возник по поводу того, что две организации разместили на созданном ими сайте, построенном по принципу «публичной библиотеки», около сотни материалов, ранее опубликованных в одной из центральных газет. Холдинг, которому принадлежит это издание, обратился в арбитражный суд с иском о «запрете использования ответчиками статей... и взыскании с ответчиков солидарно компенсации за нарушение авторских прав в размере 1000 минимальных размеров оплаты труда». Факт использования произведений истцом был доказан, как и то, что ни сам холдинг, ни редакция газеты, ни автор статей не давали разрешения на их воспроизведение. Истец строил свою позицию на том, что все использованные ответчиками материалы были написаны журналистами, являющимися штатными сотрудниками медиа-холдинга и, таким образом, являются служебными произведениями. Исключительные права на их использование в соответствии с пунктом 2 статьи 14 ЗоАП принадлежат работодателю, если в договоре между ним и автором не предусмотрено иное. Что же касается ответчиков, то они сослались на то, что норма пункта 2 статьи 14 Закона об авторских правах неприменима к холдингу, поскольку, как устанавливает пункт 4 той же статьи, «на создание в порядке выполнения служебных обязанностей или служебного задания работодателя... газет, журналов и других периодических изданий положения настоящей статьи не распространяются». По мнению ответчиков, для того чтобы защищать исключительные права на опубликованные в газете статьи, издателю газеты необходимо быть представителем авторов этих статей. Суд отказал холдингу в удовлетворении исковых требований, основываясь на том, что холдинг не позаботился о приобретении исключительных прав на статьи своих авторов, пусть даже оплаченные и опубликованные им. Несмотря на все усилия истца, апелляционная инстанция подтвердила это решение. Ввиду бесперспективности попыток дальнейшего его обжалования представители холдинга решили не обращаться в вышестоящие суды с кассационной и надзорной жалобами. Правда, впоследствии среди выходных данных газет холдинга появилась фраза: «Издатель является представителем авторов статей, опубликованных в данной газете».

Действительно, печатное СМИ в смысле статьи 11 Закона об авторском праве является составным произведением. При этом авторы произведений, включённых в составное произведение, вправе их использовать независимо от составного произведения (если иное не предусмотрено авторским договором). Наконец, авторское право составителя (если им не является издатель периодического издания) не препятствует другим осуществлять самостоятельный подбор тех же материалов для создания своих составных произведений (например, тех же Интернет-библиотек).

Авторское право на интервью

Кому должно принадлежать авторское право на интервью? С одной стороны, интервью обычно читают не потому, что интервьюером был тот или иной именитый журналист, а потому, что на вопросы отвечал, например, премьер-министр страны. Но при этом автором такой статьи считается только журналист. Подобная традиция сложилась не только в нашем праве, но и в зарубежном. Объясняется она тем, что журналист работает творчески – обрабатывает ответы интервьюируемого, придумывает и продумывает вопросы. Поэтому все (подчеркиваем – все!) авторские права должны принадлежать журналисту, и только журналист вправе рассчитывать на гонорар или иное вознаграждение за проведение интервью. Из этого следует и то, что интервьюируемый не вправе ограничивать каким бы то ни было образом распространение этого интервью в средствах массовой информации. Человек, который отвечал на вопросы представителя прессы (если, конечно, он был в здравом уме и рассудке), безусловно, понимал, что даёт интервью журналисту и делает это не для того, чтобы удовлетворить его личное любопытство, а для того, чтобы впоследствии это интервью было опубликовано и распространено. Соглашаясь на интервью, источник информации тем самым «авторизует» свои высказывания в смысле пункта 3 статьи 49 Закона о СМИ. Поэтому никакого получения согласия на публикацию или согласования ответов на случай, если интервьюируемый вдруг изменит свою точку зрения или захочет по-другому изложить свою позицию, со стороны журналиста не требуется. Другое дело, если интервьюер в текст ответов внесёт свои мысли, – тогда ему и редакции могут правомерно предъявить претензии по поводу искажения авторского произведения (ст. 15 ЗоАП).

Некоторые правоведы, например Э.П. Гаврилов, считают, что исключительные права журналиста на интервью не являются справедливыми. Они предлагают дополнить законодательство положением, по которому интервью априори считалось бы произведением соавторов: интервьюера и интервьюируемого. В данном контексте следует упомянуть об изменении, внесённом в сентябре 2001 года в статью 13 Закона Украины «Об авторском праве и смежных правах». В её новой редакции говорится, что «соавторами интервью являются и журналист, и интервьюируемый», их отношения определяются договором, а гонорар делится пополам. Опубликование интервью без согласия человека, который его давал, является незаконным. По мнению украинских журналистов, эта статья вступает в противоречие с Законом Украины «Об информации» (1992), в котором говорится, что должностные лица обязаны информировать население о своей деятельности. Поэтому, считают работники прессы, составлять с чиновниками договор и делиться гонораром нет оснований.

Авторское право на новостное сообщение

Статья 8 ЗоАП указывает на то, что «сообщения о событиях и фактах, имеющие информационный характер», не являются объектами авторского права. В Комментарии к этому Закону один из его авторов объясняет невозможность предоставления охраны сообщениям такого рода по причине отсутствия в них оригинальности. («Оригинальное», что интересно, трактуется им же как нечто новое, ранее неизвестное, созданное при помощи мыслительного процесса в ходе творческой деятельности.) Дальнейшее толкование статьи 8 применительно к продукции информационных агентств дала Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ в своей Рекомендации от 14 октября 1994 года (№ 4). Продукт агентства, говорится в Рекомендации, становится объектом авторского права лишь в случае, «если он выходит за рамки сообщения "информационного характера", то есть содержит комментарий, анализ или является продуктом иной творческой деятельности автора».

Норма статьи 8 не является оригинальной, российской, а заимствована из международных актов. Она проистекает из статьи 2 Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений, в соответствии с которой «охрана... не распространяется на сообщения о новостях дня или на сообщения о различных событиях, имеющих характер простой пресс-информации». В связи с этим целесообразно обратиться к тому, как эта норма трактуется за рубежом. Это важно ещё и по той причине, что в нашей стране, несмотря на остроту проблемы защиты сообщений о фактах – основной продукции агентств новостей, – судебная практика по этому вопросу, увы, не наработана.

Рассмотрим, как подобный вопрос решается в законодательстве США. Начнём с ключевого для авторского права принципа оригинальности произведения. Американское право подразумевает под оригинальностью тот факт, что автор создал произведение, опираясь на собственные умения, труд и мнение. Концепция оригинальности означает, что конкретный продукт является новым, беспримесным, не скопированным или не сымитированным. Так же, как и в России, в авторском праве США речь идёт не о защите идей, а о защите способов их выражения.

Что же касается продукции агентств новостей, то прецеденты в американских судах конкретизируют эту концепцию в практически применимых правилах. Суды исходят из того принципа, что всякое неразрешённое и нечестное использование принадлежащих другим новостных материалов представляет собой нарушение права, служащее основанием для возбуждения иска о возмещении ущерба или о предотвращении дальнейшей публикации этих материалов. Так, например, текст переданных по национальному или местному телевидению новостей может охраняться авторским правом так же, как и текст газетной заметки на странице новостей. Даже содержание всевозможных альманахов, напоминающих о событиях прошедшего года, находится под его защитой[20]. Однако сам новостной элемент сообщений всех этих СМИ защите авторского права не подлежит.

В контексте этого вопроса характерен давний (1918) иск агентства Ассошиэйтед пресс (АП) к конкурирующему с ним в то время агентству Интернэшнл ньюс сервис (ИНС) по поводу использования последним новостей АП. Агентство ИНС было основано небезызвестным Уильямом Херстом для обслуживания собственной газетной империи и создания альтернативной АП службы новостей. На самом же деле, пользуясь тем, что некоторые газеты Херста входили также в кооператив АП, ИНС неоднократно перефразировало сообщения Ассошиэйтед пресс и распространяло их среди своих подписчиков как собственные материалы[21]. В связи с этим АП подало в суд иск к ИНС, обосновывая свои претензии нечестной конкуренцией и потерей прибыли газетами – членами АП. При рассмотрении дела Верховный суд США согласился с мнением судьи Мэлома Питни, который сказал: «Сообщение о новости как литературном произведении является объектом авторского права. Но новостной элемент, то есть информация о текущих событиях в форме литературного продукта, представляет собой не плод творчества автора сообщения, а отчёт о событиях дня. Не следует считать, что создатели конституции, закрепив на ограниченный срок за авторами и изобретателями исключительные права на принадлежащие им сочинения и открытия (конституция США, ст. 1, разд. 8, абз. 8) и тем самым предоставив Конгрессу полномочия содействовать развитию науки и полезных ремёсел, стремились дать исключительное право тому, кому довелось первым сообщить о важном событии, распространять знание о нём в течение некоего отрезка времени».

Хотя факты и не защищены авторским правом, стиль их изложения находится под охраной права. Поэтому Верховный суд счёл иск обоснованным и запретил ИНС распространять новости АП, пока они сохраняют товарную стоимость, даже несмотря на то, что, как в данном случае, у сообщения не было требуемого по закону символа регистрации авторского права – ©.

«Ценность новости, – указал судья Питни, – в её своевременном распространении; нет сомнения в том, что право собственности на новость как таковую невозможно удерживать путем сохранения её в тайне». Агентство ИНС, «присваивая... новости и продавая их как собственную продукцию, пытается пожать там, где не сеяло, а передавая их газетам, являющимся конкурентами... членов АП, присваивает себе чужой урожай». Другими словами, ИНС использовало нечестные приёмы конкурентной борьбы.

Значение этого судебного дела состоит не в том, что упустившим новость агентствам, газетам и другим СМИ было предписано пассивно ждать, когда «отчёт о событиях дня» устареет. Им лишь было наказано не заниматься пиратством, т.е., как было сказано в том же решении, не совершать «текстовые заимствования сообщений о фактах или из газетных статей как дословно, так и перефразированным способом, осуществленным без собственного расследования или расходов»[22]. Опубликованные сообщения конкурентов можно использовать лишь как «подсказки» для проведения собственной репортёрской работы. И в таком случае – если в результате этой работы появляется собственная новость о событии, пусть с опозданием лишь на несколько часов, – права сообщившего о ней первым не нарушаются. То есть, выступая ответчиком в суде, своё право на распространяемое новостное сообщение возможно защитить, доказав затраты собственных усилий (например, работа репортера) или средств (контракт с агентством-автором первого по времени сообщения) агентства для получения информации. В противном случае речь идет о неправомерном присвоении чужого произведения.

Тем не менее, как уже было сказано, в российском праве это правило чётко не определено, поэтому информационные агентства стараются ни за какие деньги не продавать свои услуги ни конкурирующим организациям, ни – в случае обнаружения – тем посредникам, которые якобы покупают новостную ленту для себя, а фактически передают её агентству-конкуренту.

Авторские права на программу телепередач

Другая актуальная проблема связана с авторскими правами на программу телепередач. Эта проблема никак не может найти однозначного решения в российском авторском праве. Вопрос заключается в следующем: должны ли газеты платить за публикацию программ телепередач на неделю? Если да, то кому и почему? Является ли напечатанная, написанная, составленная сетка передач произведением, которое должно охраняться авторским правом? С одной стороны, ответ должен быть утвердительным, так как кто-то писал, составлял эту сетку на основании концепции вещания, располагал передачи в определённой последовательности и т.д. С другой – в этом произведении нет оригинальности, это – рутинно заполняемая сетка, повторяющаяся из недели в неделю и являющаяся производной репертуара телевизионного сезона того или иного канала, так же, как, скажем, публикуемый репертуар театров или кинотеатров.

В России права телекомпаний на содержание программ телепередач оспариваются уже много лет. Было вынесено несколько решений Высшего Арбитражного Суда РФ (в 1995 и дважды в 1998 году), в которых признавалось, что программы телепередач не относятся ни к объектам авторского права, ни к интеллектуальной собственности. ВАС отрицает охраноспособность программ телепередач, считая, что они подпадают под категорию сообщений о событиях и фактах, имеющих информационный характер, и не являются объектами авторского права. ВАС также не видит признаков оригинальности у телепрограмм.

Противники таких решений в свою очередь полагают, что программы телепередач отвечают сразу двум критериям, предъявляемым к авторским произведениям: они представляют собой результат творческого труда (п. 1 ст. 6 Закона об авторском праве) и выражены в объективной форме (п. 2 ст. 6 Закона). Творческий труд является антонимом труда механического. Под объективной формой такого составного произведения, как программа передач, понимается последовательность специально подобранных и расположенных в нём материалов. Форма такого произведения не есть материальная форма его воплощения, следовательно, от изменения шрифта, выделений тех или иных частей программы телепередачи она не меняется. Поэтому и случаи перепечатки одним изданием из другого программы телепередач означают использование лишь формы.

Высший Арбитражный Суд пришёл также к выводу, что совокупность передаваемых в эфир материалов (которая, конечно, охраняется авторским правом) следует отличать от программы телепередач, являющейся всего лишь неохраняемой информацией о тех передачах, которые будут транслироваться. Однако специально подобранные перечни произведений в других случаях такую охрану получают (это списки рекомендованной студентам литературы, библиографические указатели и т.п.).

Возможно, защита такого произведения должна возникать тогда, когда к собственно сухому перечислению названий программ телепередач добавляются аннотации, раскрывающие содержание передач, имена их участников, режиссёров и т.п. Видимо, спор будет разрешён сам по себе, когда телеорганизации убедятся, что самое широкое распространение информации о порядке и характере транслируемых ими в будущем передач соответствует их собственным коммерческим интересам. Привлечение дополнительной аудитории, повышение за счёт расширения информированности граждан о телепрограммах доли зрителей влечёт коммерческую выгоду большую, чем продажа прав на публикацию программ телепередач.

Здесь следует отметить, что норма ст. 8 Закона об авторском праве, устанавливающая, что сообщения о событиях и фактах, имеющие информационный характер, не являются объектами авторского права, истолкована ВАС слишком широко. По его мнению, любое произведение, имеющее информационный характер, не подлежит охране. Выше говорилось, что эта норма неразрывно связана с нормой Бернской конвенции. В данном случае расширительное толкование ст. 8 ЗоАП Высшим Арбитражным Судом приводит к противоречию национального права с нормой международного договора, участником которого является РФ.

На сегодняшний день решения ВАС можно истолковать следующим образом. Телекомпания не вправе требовать деньги за публикацию программы телепередач. В ответ на отказ издания платить, конечно, можно отказать ему в предоставлении программы телепередач. Если же, отчаявшись, издание позаимствует программу, то это не должно считаться кражей интеллектуальной собственности, потому что программа передач – не объект авторского права. Наконец, предоставляя программу одним изданиям и не предоставляя её другим, телекомпания, вероятно, злоупотребляет своим монопольным положением, что должно служить причиной разбирательства в органах Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Что касается зарубежных стран, то, например, в Америке вообще не стоит эта проблема, потому что телекомпании считают, что публикация программ их телепередач – это бесплатная реклама, и свободно предоставляют печатным СМИ свою недельную сетку.

Европейское право говорит о том, что еженедельные аннотированные программы телепередач защищаются авторским правом, которое принадлежит соответствующим телеорганизациям, однако последние не должны злоупотреблять своим монопольным владением этой информацией. В Западной Европе самым громким делом в этом отношении было так называемое «дело Магилл», которое заключалось в следующем. В Великобритании аннотированная программа телепередач на неделю публикуется в еженедельнике, который совместно издаётся общественным и частным телевидением страны. Фактически этому еженедельнику принадлежит монополия: все, желающие ознакомиться с аннотированной программой телепередач английских эфирных станций, должны покупать этот сборник (телегид). В 1990-е годы подобное издание попытались создать в Ирландии, а так как в этой и соседней стране возможен приём передач английского телевидения, то издатели (компания «Магилл») пожелали включать в него и программу телепередач английского телевидения.

Вначале эта компания обратилась к издателям британского телегида с просьбой разрешить перепечатку, на что получила категорический отказ. Взамен «Магиллу» предложили распространять у себя английское издание. Когда ирландцы, тем не менее, стали перепечатывать телепрограмму, конфликт дошёл до английского суда, который запретил продолжение этой практики, а затем и до Европейского в Люксембурге – высшего судебного органа Европейского Союза. Европейский Суд после многолетнего разбирательства принял решение, согласно которому телекомпании-составители телепрограмм всё-таки имеют авторские права. Однако обладают они ими практически на условиях монополии, так как только работающие на телеканале могут составлять телепрограммы. Но если они обладают монопольным положением, то обязаны делиться плодами своего труда со всеми. Поэтому они не вправе отказывать в продаже для последующего опубликования сетки своего вещания и обязаны предоставлять её всем желающим. Продавать свой продукт они должны по взаимоприемлемой рыночной цене. По такому же принципу, например, электрическая компания не может отказать потребителю в пользовании электричеством, сославшись на то, что он ей не нравится, так как не бережёт электроэнергию, а если потребитель будет настаивать, то потребовать с него плату в тысячу раз большую, чем с остальных. У этой компании – монополия, она одна обслуживает конкретный район или город, следовательно, на эту монополию могут быть наложены определённые ограничения.

Смежные права

Напомним, что российский закон, охраняющий интеллектуальную собственность, носит название Закон «Об авторском праве и смежных правах». Под смежными правами понимаются права, которые имеют фактически такой же объём, что и авторские, только принадлежат не авторам, а исполнителям авторских произведений (актерам, режиссерам, исполнителям песен и других музыкальных произведений, дирижёрам, артистам цирка и т.п.), вещательным компаниям и компаниям кабельного телевидения и проводного радио в отношении своих передач, производителям фонограмм (звукозаписывающим компаниям) в отношении своих фонограмм.

Например, если происходит запись исполнения симфонии Дмитрия Шостаковича в Концертном зале имени П.И. Чайковского, то музыканты и дирижёр получают права на имя, защиту исполнения от искажения, право на получение вознаграждения, разрешение производства записи для последующего воспроизведения и др. Компания по производству компакт-дисков, осуществляющая эту звуковую запись, получает права на воспроизведение и распространение полученной фонограммы, а телекомпания, которая вела запись концерта для трансляции по телевидению, – права «сообщать передачу для всеобщего сведения», в том числе в местах с платным входом (ст. 35–43 ЗоАП).

Ответственность

По Закону об авторском праве (ст. 49), обладатели авторских и смежных прав в случае их нарушения могут требовать:

1) признания прав;

2) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и прекращения действий, нарушающих или создающих угрозу нарушению права;

3) возмещения убытков, включая упущенную выгоду;

4) взыскания дохода, полученного нарушителем вследствие нарушения прав (вместо возмещения убытков);

5) выплаты компенсации в сумме от 10 до 50.000 МРОТ, определяемой по усмотрению суда (вместо возмещения убытков или взыскания дохода);

6) принятия иных предусмотренных законных мер, связанных с защитой их прав.

Указанные в пунктах 3, 4 и 5 меры применяются по выбору обладателя авторских и смежных прав.

Помимо возмещения убытков, взыскания дохода или выплаты компенсации за нарушение авторских или смежных прав суд взыскивает штраф в размере 10% от суммы, назначенной судом в пользу истца. Сумма штрафов направляется в соответствующие бюджеты. Взыскание в пользу истца дохода, а не прибыли является довольно необычной и жёсткой санкцией по отношению к нарушителю, так как очевидно, что на создание незаконных экземпляров произведений ушли значительные расходы.

Обладатели исключительных авторских и смежных прав могут в установленном порядке обратиться за защитой в суд, арбитражный суд, третейский суд, органы дознания и предварительного следствия в соответствии с их компетенцией.

Та же статья Закона об авторском праве предусматривает и иные формы ответственности. Контрафактные, т.е. изготовленные и распространяемые с нарушением авторских и смежных прав, экземпляры произведений или фонограмм подлежат обязательной конфискации. Эти изъятые экземпляры должны быть уничтожены, за исключением случаев их передачи обладателю авторских или смежных прав по его просьбе. Происходит это без зачёта их стоимости в сумму выплачиваемой компенсации. Суд может вынести решение о конфискации материалов и оборудования, используемых для изготовления и воспроизведения контрафактных экземпляров произведений или фонограмм.

Кроме того, согласно Гражданскому кодексу РФ (ст. 151) возможна дополнительная компенсация за причинение морального вреда, размер которой устанавливается судом (верхнего предела здесь нет).

Уголовный кодекс РФ (ст. 146) в свою очередь предусматривает, что «незаконное использование объектов авторского права... если эти деяния причинили крупный ущерб – наказывается штрафом в размере от 200 до 400 минимальных размеров оплаты труда... либо лишением свободы на срок до двух лет».

Наконец, в соответствии с Законом о СМИ (ст. 25) суд может прекратить распространение издания или программы при нарушении редакцией, издателем или распространителем прав авторов. Здесь, видимо, также речь идёт о контрафактных экземплярах журналов, иных носителей массовой информации, в том числе о фактах нарушения права использования товарных знаков (например, логотипа издания).

В основном правом подачи в суд гражданского иска или заявления о возбуждении уголовного дела обладают автор произведения (при нарушении неимущественных прав), иной правообладатель (в случае нарушения имущественных прав) либо их законные представители.

Международные конвенции о защите авторского права

Подписанная первоначально четырнадцатью странами в 1886 г. Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений предусматривает обеспечение равной защиты авторских прав не только на родине автора, но и на территории остальных государств, присоединившихся к конвенции. В редакции конвенции 1971 года это соглашение действует в России с 1995 года. Конвенция имеет обратную силу, но в связи с оговоркой, сделанной РФ при присоединении к ней, этот принцип практически неприменим в России.

В 1952 году было достигнуто ещё одно крупномасштабное соглашение о защите авторских прав, согласно которому законы о копирайте, действующие в каждой стране в отношении собственных писателей, распространялись без каких-либо изменений и на иностранных авторов. Этот документ называется «Всемирная конвенция об авторском праве», он действует в нашей стране с 27 мая 1973 года, а редакция 1971 года – с 13 марта 1995 года.

С 1995 года Россия присоединилась также к Женевской конвенции 1971 года об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их продукции.

Европейское Сообщество и Россия заключили договор, по которому РФ обязалась до 1 декабря 2002 года обеспечить уровень защиты авторских прав, аналогичный существующему в западноевропейских государствах, включая эффективные средства обеспечения соблюдения таких прав (Приложение 10 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС от 24 июня 1994 года). После запланированного вступления России в Международную организацию торговли (МОТ, или ВТО) международные соглашения об интеллектуальной собственности получат ещё более широкое распространение в РФ.

Закрепление прочитанного материала

1. Как соотносится авторское право с правом каждого свободно распространять информацию? Содействует или препятствует авторское право свободе информации? Аргументируйте свой ответ.

2. В чём различия права товарных знаков и авторского права?

3. Какие произведения не защищает авторское право? Приведите примеры.

4. Почему концепции и факты не охраняются в законодательстве об авторском праве?

5. Выскажите своё мнение по поводу того, что наследники автора вправе получать гонорар за использование его произведений в течение 50 лет после смерти автора. Справедливо ли это? Не мал ли срок?

6. Справедливо ли, что идеи не защищаются по авторскому праву? Если нет, то что можно предложить для введения их защиты в гражданском законодательстве или этических кодексах?

7. Можно ли без разрешения использовать логотип известного товарного знака в заголовке учебной газеты? В политической карикатуре?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 42.

Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах». Ст. 1–10, 13–16, 18–20, 24, 26–28, 30–32, 35–37, 40–45, 48–50.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М, 1999. С. 472–480.

Гаврилов Э.П. Авторское право, смежные права и деятельность СМИ в России // ЗиП. 1996. № 1. С. 1, 14–15.

Гаврилов Э.П. Авторские права на интервью // ЗиП. 1999. № 7–8. С. 27–29.

Гаврилов Э.П. Смежные права и деятельность электронных СМИ // ЗиП. 1999. № 7–8 С. 19–22.

Габешия Н.Д. Право на телепрограммы: свежий взгляд // ЗиП. 1998. № 6. С. 3–6.

Гаврилов Э.П. Правовая охрана программ телепередач // ЗиП. 1999. № 4. С. 10–12.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Гаврилов Э.П. Комментарий к Закону об авторском праве и смежных правах. Судебная практика. М., 2002.

Макагонова Н.В. Смежные права // ЗиП. 1996. № 9. С. 1–4.

Интеллектуальная собственность на телевидении и радио: Пособие / Ред. Э.П. Гаврилов, П. Круг. М., 1998.

Воинов А.Е. Европейское право на публикацию телепрограмм и Россия // ЗиП. 1995. № 2. С. 2–5.

Воинов А.Е. Конец «дела Магилл» // ЗиП. 1995. № 6. С. 9.

Глава VIII

РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕКЛАМЫ

Реклама и свобода массовой информации

Является ли реклама одной из форм распространения массовой информации? Безусловно, да, и в этом случае она должна пользоваться конституционной защитой свободы информации. Право свободного поиска, получения и распространения информации, как известно, относится к основным правам человека в России. Следовательно, его можно ограничить только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также для обеспечения обороны и безопасности нашего государства.

Правовая практика, сложившаяся в большинстве стран мира, свидетельствует о том, что реклама признана формой свободного слова. Следовательно, она должна иметь все основные гарантии, как и другие его формы, такие, как информация или развлечения. Главное из этих прав – недопустимость цензуры и административного вмешательства.

В соответствии с Европейской конвенцией о правах человека, участницей которой является и Россия, любые ограничения свободы слова должны вводиться с учётом интересов демократии и фиксироваться в законах. Целый ряд судебных прецедентов и законов в различных странах мира говорит о том, что, хотя реклама и признаётся формой свободы слова, степень её правовой защищённости всё же не так велика, как у других форм этой свободы. Другими словами, реклама подлежит ограничениям, непривычным, например, для политической информации. Не составляет исключения и ситуация с правовым регулированием рекламы в нашей стране.

История принятия Федерального закона «О рекламе»

Принятие Закона «О рекламе» стало необычным актом в контексте «романтического» законотворчества начала 90-х годов прошлого века. Закон обсуждался долго, больше года. Причём не только депутатами Государственной Думы и государственными чиновниками, но практически всем обществом, которое оказалось вовлечённым в эту дискуссию. Дело в том, что, когда появились первые законопроекты о рекламе, лоббистские группы, которые боролись за принятие того или иного варианта закона, развернули широкую кампанию в прессе.

Один из законопроектов поддерживала Ассоциация рекламных агентств, объединяющая производителей рекламы. Последние, соглашаясь с тем, что закон о рекламе необходим, были заинтересованы в минимальном государственном вмешательстве в сферу рекламы и максимальном саморегулировании.

Другой законопроект был подготовлен правительством, и в соответствии с ним, естественно, предполагалось, что главным участником в процессе контроля за рекламой станет государство, которое будет следить за соблюдением вводимых ограничений, наказывать за нарушения законодательства о рекламе.

Существовали и другие проекты, но каждая из групп, лоббирующих тот или иной законопроект, стремилась к тому, чтобы в СМИ появлялись статьи и передачи в защиту их интересов. Так, например, одни говорили о том, что если ввести ограничения на рекламу сигарет и алкоголя, то государство потеряет на этом миллионы долларов несобранных налогов (при этом, конечно, умалчивалось, сколько миллионов или миллиардов долларов потеряют сами производители и распространители рекламы). Другие доказывали, каким образом абсолютная в этом отношении, свобода рекламы может отразиться на развитии общества, и, прежде всего на здоровье его граждан (хотя до сих пор нет очевидных доказательств связи рекламы сигарет и алкоголя с ростом их потребления). Так или иначе, но прошла шумная дискуссия, была серьёзная борьба интересов в парламенте и правительстве.

Эта борьба была сконцентрирована вокруг двух основных проблем. Во-первых, решался вопрос о том, кто будет следить за соблюдением будущего законодательства о рекламе. Организации рекламистов и распространителей их продукции выступали за закрепление в тексте закона основополагающих принципов саморегулирования в рекламной сфере. При этом они часто ссылались на опыт Запада, где вопросы ответственности перед потребителями за достоверность и этичность рекламной информации обычно возлагаются на самих рекламистов. Распространители рекламы в эфире, пытаясь доказать свою силу и возможности, в период, предшествующий принятию закона, приняли на себя добровольные обязательства демонстрировать рекламу табака и алкоголя лишь поздно вечером и ночью – время, когда дети и подростки не смотрят телевизор, не попадая тем самым под пагубное влияние такой рекламы. Правительство в свою очередь настаивало на том, чтобы контролем за выпуском рекламы продолжал заниматься орган исполнительной власти, а именно Государственный антимонопольный комитет (ГАК, ныне – Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, МАП).

Во-вторых, борьба развернулась вокруг предложенного правительством варианта закона, предполагавшего полностью запретить рекламу алкогольных и табачных продуктов на телевизионных каналах. Вещатели и рекламодатели утверждали, что реклама таких товаров приносит телестанциям основную часть их доходов и в случае её запрета рухнет экономическая основа существования независимых аудиовизуальных СМИ. По их подсчетам убытки составили бы десятки миллионов долларов в год. Утверждалось, что на чаше весов прибыль государства от налогов на рекламу алкоголя и табака и заинтересованность общества в финансовом благополучии вещателей перевесят возможный вред обществу от рекламы сигарет и водки. Для того чтобы правительство отказалось от жесткой запретительной позиции, распространители рекламы предлагали сохранить неформальный статус-кво, т.е. предлагали транслировать рекламу алкоголя и табака только поздно вечером и ночью.

Федеральный закон «О рекламе» был принят Государственной Думой 14 июня 1995 года и вступил в силу в июле того же года. По конфликтным пунктам в его тексте был достигнут определенный компромисс.

Закон возложил функции контроля за соблюдением ограничений на рекламу на государство как гарант прав граждан, а именно на «федеральный антимонопольный орган» в составе правительства страны и его территориальные подразделения. В то же время незначительные права по контролю за рекламой были предоставлены органам саморегулирования. Такие органы привлекаются, например, к участию в разработке нормативных правовых актов, проведению независимой экспертизы рекламы на предмет её соответствия требованиям законодательства. Органы саморегулирования вправе предъявлять судебные иски в интересах потребителей рекламы, правда, такие случаи встречаются редко. Таким образом, некую дань уважения рекламному сообществу в этом законе можно усмотреть, но, естественно, не такую, какую хотели бы получить ассоциации рекламистов. Формально, однако, правомерно утверждать, что в регулировании рекламной деятельности возникло своеобразное разделение труда между органами государственного управления и организациями общественного самоуправления.

Другим компромиссом стало то, что закон запретил рекламу алкогольных напитков, табака и табачных изделий, но только в телепрограммах и ТОЛЬКО С 1 января 1996 года. В переходный период (до 1996 года) такая реклама разрешалась с 22 до 7 часов местного времени. В результате отсрочки можно было завершить выполнение уже заключённых контрактов и потеря этого рынка не была столь неожиданной для рекламодателей и производителей рекламы.

Общие положения Закона «О рекламе»

Следует сразу отметить, что Закон «О рекламе» не распространяется на политическую рекламу. Как это следует понимать? Не стоит полагать, что к политической рекламе нельзя применить понятийный аппарат либо некоторые другие положения закона о рекламе, например о её максимальном объёме. Но нельзя переносить на политическую рекламу ограничения, которые закон накладывает на рекламу коммерческую. Это естественно и понятно, такая практика существует и в других странах мира. Что значит «недостоверная политическая реклама»? Можно карать за недостоверную коммерческую рекламу, когда покупатель вводится в заблуждение. Но практически в любой предвыборной кампании используется реклама, которая обещает нечто невыполнимое. Наказывать впоследствии президента или победившую на выборах партию за то, что они не сократили, как обещали, дефицит бюджета, было бы неразумно. По этой причине все предусмотренные законом о рекламе меры по защите граждан от недопустимой рекламы распространяются только на коммерческую и социальную, но не на политическую рекламу. Когда создавался сам закон, предполагалось, что он будет включать в себя также и положения, регулирующие политическую рекламу. Однако лоббирующие силы добились того, чтобы таких положений не было. В конце концов, было решено создать специальный закон о политической рекламе, который, однако, так и не был принят. В последний раз он был вынесен на обсуждение Совета Государственной Думы ещё в апреле 1996 года, но на сегодняшний день не прошёл даже первого чтения. Частично политическая реклама регулируется законодательством о выборах.

Закон не распространяется также на частные объявления граждан, если они не связаны с осуществлением предпринимательской деятельности. Объявление о продаже коровы или обмене квартиры, скорее всего, под действие закона не подпадёт, чего не скажешь о соседствующем с ним объявлением об услугах частного нотариуса или профессионального маклера.

Под объектом регулирования, записано в Законе «О рекламе», понимается распространяемая в любой форме и с помощью любых средств рекламная информация (а именно информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях), которая предназначена для неопределённого круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать их реализации. Таким образом, от других видов массовой информации рекламу отличают цели её создания и распространения: пробудить или поддержать интерес к конкретным товарам и услугам и способствовать их реализации. Совокупность указанных признаков является необходимой для признания распространяемой информации рекламной.

Следует отметить, что этому понятию рекламы, определённому в статье 2 Закона «О рекламе», противоречит более широкое по смыслу положение части 2 статьи 5, где говорится, что распространение в СМИ материалов, в которых целенаправленно привлекается внимание и формируется интерес к изготовителю, продавцу или товару, без предварительного оповещения путем пометки «на правах рекламы» не допускается. Здесь пропущен важнейший признак рекламы – её побудительность. Коллизия двух норм, в которой приоритет, как представляется, должен признаваться за статьёй 2, приводит к негодной правоприменительной практике, при которой антимонопольные органы пытаются наказать СМИ за распространение различных интервью, статей и репортажей, позитивно освещающих явления экономической, хозяйственной, социальной и культурной жизни. Логика действий властей может привести к тому, что любая благоприятная рецензия на вышедший в прокат кинофильм, новую театральную постановку или же сообщение об открытии нового универмага должны будут выходить с предупреждением «реклама».

Если мы посмотрим на определение рекламы в законе, то увидим, что первоначально предполагалось охватить им и политическую рекламу: «идеи и начинания» имеют большее отношение к политике, чем к коммерции. В то же время в нём не упоминаются услуги, доля рекламы которых велика.

Что означает фраза «предназначена для неопределённого круга лиц»? Если вы, например, напишете письмо своему брату, в котором предложите ему купить у вас новый магнитофон определённой марки по хорошей цене, то это будет информация, предназначенная «для определённого круга лиц», т.е. для вашего брата. Если же вы напишете на листке «Покупайте магнитофоны в ГУМе со скидкой», размножите его и расклеите копии на стенах домов, то это уже будет информация для неопределённого круга лиц, т.е. такая информация, автор которой предполагает, что всякий, увидевший его объявление, может пойти и купить указанный товар. В законе говорится, что существует ответственность рекламодателя перед этим «неопределённым кругом лиц». Любой человек из тех, кого рекламодатель фактически не знает, вправе воспользоваться распространённой рекламой как формальным деловым предложением совершить сделку. В результате этого гот, кто предлагает совершить сделку (рекламодатель), обязан соблюдать все те условия, о которых он говорит в своём сообщении. То есть, если торговец сообщает по телевидению, что 11 ноября в магазине «Люкс» будет осуществляться распродажа светильников по цене, не превышающей 500 рублей, и в этот день приходит покупатель и выясняется, что по такой цене нет ни одного светильника, он вправе подать в суд на магазин за то, что «Люкс» сначала предложил ему совершить сделку, а впоследствии от этой сделки отказался и не соблюдает тех условий, которые были предложены им в этом, пусть не существующем на бумаге договоре. Итак, фактически любая реклама – это отнюдь не безделушка, конфетти или новогоднее украшение, это предложение вступить в договорные отношения, и та сторона, которая их предлагает, обязана свои условия выполнять.

Для того чтобы обратить внимание на специфику рекламной информации и не сбить потребителя с толку, закон обязывает средства массовой информации отделять её от другой распространяемой ими информации с помощью графических (в печатных СМИ) или аудиовизуальных (в электронных СМИ) средств. При этом слова «реклама» или «на правах рекламы» являются не единственной формой оповещения о характере последующей информации. Различные издания используют в этих целях разные названия рубрик и способы оформления материала. Газета «Вечерняя Москва» публикует рекламные материалы под рубрикой «Ракурс» и обрамляет их серой рамкой, «Известия» и «Трибуна» – рядом с символом «К», «Труд» – со значком «Y», «Московский комсомолец» обозначает их знаком «®», а «Российская газета» размещает под стилизованным знаком колокола, «Коммерсант» публикует на сером фоне и т.п.

В одном случае, рассмотренном в суде, содержание газетного интервью сводилось к рассказу об успехах некоей организации и о хорошем качестве производимого ею товара. Перед текстом статьи специально выделенным шрифтом разъяснялось, что вынесенная в заголовок фраза часто используется в рекламе организации, должностное лицо которой давало интервью, а в материале пойдёт речь о том, что стоит за этим рекламным слоганом. Арбитражный суд решил, что указанное сообщение, по сути, является надлежащим предварительным оповещением потребителя о рекламном характере следующей за ним информации, поскольку позволяет ему распознать соответствующий материал как рекламный непосредственно в момент его представления.

Одной из целей данного закона является недопущение недобросовестной конкуренции с использованием рекламных трюков.

Другой целью стала защита потребителей от ненадлежащей рекламы, под которой понимаются четыре её разновидности: недобросовестная реклама, недостоверная реклама, неэтичная реклама, заведомо ложная реклама, а также иная, в которой допущены нарушения требования законодательства к содержанию, времени, месту и способу распространения. Для определения каждого из этих видов существует отдельная статья в законе. Все перечисленные виды рекламы недопустимы, т.е. незаконны.

Чем же отличаются друг от друга эти виды недопустимой рекламы?

Недобросовестная реклама дискредитирует тех, кто не пользуется рекламируемым товаром, она содержит некорректные сравнения с товаром конкурентов, вводит потребителей в заблуждение путем имитации формы популярной рекламы конкурентов, скрывает часть существенной для потребителей информации.

Примером дискредитации не пользующихся рекламируемым товаром лиц может служить такой случай. Компания «Элин Продактс» занималась продвижением на товарном рынке своей продукции – моющего средства «Блеск». В её рекламном ролике содержалось утверждение, что «благоразумные хозяйки выбирают экономичный и эффективный "Блеск"». Из этого утверждения следовало, что хозяйки, которые выбирают другие средства для мытья посуды, не могут считаться благоразумными. Антимонопольный орган признал это утверждение нарушением ст. 6 Федерального закона «О рекламе»[23].

Что значит «некорректное сравнение»? Простым примером некорректного сравнения могла бы быть такая фраза в рекламе: «Пепси-кола – напиток для дураков, кока-кола – напиток для умников». Сравнение же, данное в следующей форме: «В кока-коле меньше сахара, чем в пепси-коле, – пейте кока-колу» – корректное (если, конечно, это утверждение правдиво). Недобросовестной рекламой считался бы слоган: «только глупый человек не станет пить кока-колу».

На практике корректность сравнения доказать весьма трудно, поэтому сравнительная реклама по нашему законодательству фактически не разрешается.

Примером этого может служить реклама, опубликованная в одной региональной газете и выполненная в виде сравнения двух конкретных конкурирующих на рынке моделей одного и того же товара. В качестве отличительного достоинства рекламируемой модели указывалась такая её потребительская характеристика, которая является желанной для любого покупателя товаров данного вида и предопределяет его выбор. В рекламе утверждалось, что искусственное занижение цены технического обслуживания модели конкурента неминуемо отразится на качестве ремонта товара и ускорит износ его при эксплуатации. Лица, права и интересы которых были нарушены в результате этой рекламы, обратились в арбитражный суд с иском о публичном опровержении ненадлежащей рекламы.

Они утверждали, что спорная реклама была выполнена в виде некорректного сравнения двух товаров, способного при выборе покупки ввести потребителей в заблуждение в связи с недостатком у них опыта и знаний. Использованный здесь альтернативный способ сравнения исключал наличие у товара конкурента тех положительных качеств, которые названы у рекламируемого товара и в первую очередь интересуют покупателя. В данном случае негативная оценка товара конкурента по сравниваемым параметрам вытекала из формы подачи и смысла рекламной информации.

Суд признал, что так как содержание указанной рекламы сводилось к тому, что конкурирующий товар хуже рекламируемого и подвержен преждевременному износу, то она явно носила характер, порочащий конкурирующий товар и лиц, причастных к его продаже и ремонту. Суд удовлетворил исковые требования, установив, что истец доказал факт ненадлежащей рекламы[24].

Рассмотрим ещё один пример. В антимонопольный орган обратилась компания «Макси Фудс» с заявлением о признании рекламы ЗАО «Дебют-М» ненадлежащей. Компания «Макси Фудс» является производителем мороженого и поставляет его в Россию под товарными знаками «Дарлинг», «Мэг», «Синти», «Бинго». «Дебют-М» – российский производитель мороженого «Лунная соната». Компания-истец («Макси Фудс») утверждала, что в рекламе фабрики «Дебют-М», распространяемой на радио, содержалось следующее заявление: «Новая фабрика мороженого – "Дебют-М". Мороженое класса "Дарлинг", "Мэг", "Синти", "Бинго", только гораздо вкуснее и дешевле!»

Представитель ЗАО «Дебют-М» на заседании Комиссии антимонопольного органа не смог документально подтвердить, что мороженое их фабрики такого же «класса», что и мороженое «Дарлинг», «Мэг», «Синти», «Бинго», только «гораздо вкуснее» мороженого компании «Макси Фудс». Более того, из показаний ответчика следовало, что сравнительный анализ вкусовых качеств мороженого фабрики «Дебют-М» и компании «Макси Фудс» вообще не проводился.

Учитывая изложенное, антимонопольный орган определил, что данная реклама содержит некорректное сравнение рекламируемого товара (мороженого «Лунная соната») с товарами другого юридического лица (компании «Макси Фудс»), а потому является недобросовестной и, следовательно, недопустимой[25].

Наконец, под недобросовестной рекламой понимается реклама, которая использует элементы рекламы другого товара (т.е. если, например, некий рекламодатель в ходе кампании создал свой рекламный символ, музыкальный мотив, образы, а конкурент начинает использовать эти, уже знакомые потребителю, элементы).

Недостоверная реклама даёт потребителю не соответствующие действительности сведения. Это может быть информация об условиях гарантии, бесплатной или платной доставки товара, обмена, о любых характеристиках товара (химическом составе стирального порошка, количестве сигарет в пачке), сроках распродажи, часах работы магазина, о дипломах и призах, которые этот товар якобы получил, о результатах исследований, которые на самом деле не проводились, о лестных рекомендациях со стороны известных лиц, которые никто не давал, и т.п. Под недостоверной рекламой понимается также реклама, которая использует слова «самый», «лучший», «только», «абсолютный», «единственный» и некоторые другие, которые можно представить себе в этом ряду, если их невозможно подтвердить документально. («Самые дешёвые холодильники в Москве» – рекламировать разрешено, но только, если в самом деле холодильники этих марок нигде дешевле не продаются.)

Так, в рекламе американского семейного супермаркета «Дэйзи» гарантировались «самые лучшие в Москве» и «самые низкие» цены. Проведенное газетой «Наша экспертиза» сравнение указанных в рекламе цен со стоимостью аналогичных товаров в других магазинах города позволило предположить, что «либо коммерческая служба "Дэйзи" не знает, что почём в Москве, либо (что вернее всего) морочит людям голову». При разбирательстве в федеральном антимонопольном органе компания «Дэйзи» признала свои нарушения и обязалась их устранить[26].

Законом о рекламе не установлено, какими именно документами должны быть подтверждены сведения в отношении употребления терминов в превосходной степени. Это могут быть официальные статистические данные об объёмах продаж или спроса на данный товар (работу, услугу); результаты опросов потребителей, проведённых специализированными организациями (с соблюдением научной методологии их проведения); данные маркетинговых служб рекламодателей и т.п. При рассмотрении дел по признакам нарушения законодательства Комиссия антимонопольного органа исследует все представленные доказательства, подтверждающие достоверность используемых в рекламе терминов в превосходной степени, а также доказательства, опровергающие их достоверность. Предпочтение должно отдаваться доказательствам, полученным из независимых, незаинтересованных в исходе дела источников.

Отдельно в ряду терминов в превосходной степени стоит слово «лучший», которое относится, скорее, к утверждению субъективного мнения, чем объективного факта. Истинность же мнения – вещь, неподвластная решению законодателя, судьи или правительства (см. главу XI). Достоверность фразы «лучший ресторан в Москве» доказать нельзя.

Недостоверной является и реклама, неправомерно использующая государственные символы. Примером могут служить демонстрировавшиеся в 1995 году ролики коммерческого Федерального инвестиционного фонда, в которых в качестве фона использовались здания Государственной Думы, Дома правительства, Кремля, изображения государственного флага и прочие атрибуты власти. У аудитории создавалось превратное представление о Фонде как о государственной организации, имеющей государственные гарантии. После обращения представителя Государственной Думы Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ вынесла Решение от 29 июня 1995 года (№ 17) о необходимости принять меры по недопущению подобной рекламы. По новому КоАПу введена ответственность за незаконное использование символов РФ (ст. 17.10).

Неэтичная реклама согласно статье 8 Закона о рекламе «содержит текстовую, зрительную, звуковую информацию, нарушающую общепринятые нормы гуманности и морали» путем оскорбления лиц по признакам расы, национальности, профессии, пола, веры и т.п. Такая реклама порочит культурные ценности и государственные символы. Граничащая с нарушением конституционной нормы (см. ст. 29 Конституции РФ), запрещающей возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти, такая «неэтичная реклама» на практике почти не встречается.

В качестве примера использования статьи 8 Закона о рекламе можно привести рекламу пельменей «Дарья». На щитах размером 3x6 м были изображены обнажённые женские ягодицы, надпись под ними гласила: «Мои любимые пельмешки». Основываясь на положениях этой статьи и учитывая многочисленные протесты горожан, городской общественный совет по рекламе Петербурга в 1999 году подал иск в суд. Реакция была незамедлительной – «пельмешки» провисели всего неделю.

Термин «этика» не подходит к описанию рекламы, недопустимой по этому пункту 8-й статьи, к тому же понятие этики в принципе редко используется в законодательстве. В данном случае правильнее было бы сказать «аморальная, неприличная реклама». Однако следует помнить, что такие понятия, как «гуманность» и «мораль», также не являются юридическими. Нарушения этических норм могут согласно закону происходить только «путем употребления оскорбительных слов, сравнений, образов в отношении расы, национальности, профессии, социальной категории, возрастной группы, пола, языка, религиозных, философских, политических и иных убеждений физических лиц». Найти связь между этими положениями закона и рекламой «Дарьи» сложно. Еще труднее усмотреть нарушение закона в рекламе кухонь «Танго», на которой был изображен телеведущий и актёр Николай Фоменко, произносивший фразу: «Я делаю ЭТО на кухне». Однако именно из-за аргументов о нарушении 8-й статьи с рекламных щитов исчез указанный слоган.

Сложности применения в праве категорий этики, гуманности и морали заставили антимонопольный орган прийти к решению о том, что при рассмотрении таких категорий дел «следует обращаться к мнению общественности и заручаться её поддержкой, например, обратиться с просьбой дать экспертные заключения, разъяснения, данные социологических исследований по интересующим вопросам к компетентным общественным организациям, государственным учреждениям и пр. (например, к органам саморегулирования рекламной деятельности, общественным организациям в области здравоохранения, культуры, к социологическим службам, к соответствующим подразделениям университетов, институтов и т.д.). Коллективные обращения граждан (особенно в случае их неоднократности) также можно рассматривать как мнение общественности, хотя в последнем случае остается открытым вопрос репрезентативности»[27].

Использование вышеперечисленных видов ненадлежащей рекламы может повлечь за собой административную ответственность в виде предупреждения антимонопольного органа или штрафа. По КоАП (ст. 14.3) ненадлежащая реклама (или отказ от контррекламы) влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц – от 40 до 50, а на юридических лиц – от 400 до 500 МРОТ.

Заведомо ложная реклама вводит умышленно потребителя в заблуждение, когда, заранее зная о недостоверности сведений о рекламируемом товаре, рекламодатель (рекламопроизводитель, рекламораспространитель) всё же эти сведения даёт, производит или соответственно распространяет. Такая реклама влечёт за собой уголовную ответственность: штраф, составляющий от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда, либо обязательные работы на срок от 180 до 240 часов, либо арест на срок от 3 до 6 месяцев, либо лишение свободы на срок до двух лет (ст. 182 УК РФ).

Использованная повторно в течение года после административного взыскания за те же действия ненадлежащая реклама – в любом из вышеперечисленных проявлений – также должна повлечь за собой уголовную ответственность. Однако Уголовный кодекс РФ, хотя и принятый на следующий год после Закона о рекламе, подобного состава преступления в таких действиях, к сожалению, не предусматривает и фактически ответственность за него не наступает.

Закон запрещает скрытую рекламу, однако юристы не приходят к согласию в вопросе о том, что следует под ней понимать. В определении скрытой рекламы говорится об использовании рекламы, оказывающей не осознаваемое потребителем воздействие на его восприятие (ст. 10 ФЗ «О рекламе»). Большинство специалистов считает, что речь идет о скрытых технических эффектах в рекламных сообщениях (так называемый «25-й кадр»), а не, как общепринято, о рекламе под видом новостей. В пользу такого понимания 10-й статьи свидетельствует и то, что в ней из всей продукции СМИ упоминается лишь аудиовизуальная. Аргумент в пользу того, что речь здесь идёт не об обиходном понимании скрытой рекламы, подтверждается и другой нормой того же закона, запрещающей «взимать плату за размещение рекламы под видом информационного, редакционного или авторского материала» (ст. 5). То есть закон запрещает организациям средств массовой информации, их редакциям только брать деньги за размещение скрытой рекламы (хотя остаётся возможность расплатиться товарами или услугами по бартеру), сама же она фактически не запрещается и, следовательно, не является скрытой.

Другие юристы считают, что примером скрытой рекламы могут служить репортажи с приёмов, если при этом «концентрируется» внимание телезрителей «на этикетках напитков, которые там пьют, на названиях табачных изделий, которые там курят, и т.п.»; другой пример – использование слов «Белый орёл» (марка водки) и показ логотипа «Магна» – товарного знака производителя сигарет, хотя сами водка и табачные изделия в рекламе не упоминались[28].

Наконец, авторы фактически официального комментария к Закону «О рекламе» считают, что понятие скрытой рекламы просто более узкое, чем понятие нераспознаваемой рекламы, т.е. такой, которую в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона нельзя распознать без специальных знаний или применения технических средств в момент её представления. Следовательно, реклама под видом информационного, редакционного или авторского материала, но с пометкой «на правах рекламы» не должна считаться нераспознаваемой и не является скрытой[29]. То есть «вид» в законе означает не форму визуальной или звуковой подачи материала, а манеру изложения рекламного сообщения.

Закон установил для рекламораспространителей и рекламопроизводителей минимальную 5%-ную квоту по распространению и производству социальной рекламы – рекламы, представляющей общественные и государственные интересы и направленной на достижение благотворительных целей. Автору неизвестны случаи наказания за нарушения этой квоты.

Закон о рекламе устанавливает максимальный её объём: в 40% от печатной площади для газет и журналов и 20% от общего суточного времени вещания для радио- и телепрограмм, не зарегистрированных в качестве рекламных. Важно отметить, что это положение не запрещает превышать указанную планку, а лишь выводит редакции специализированных (по терминологии законодательства о СМИ) рекламных средств массовой информации из круга организаций, получающих экономические льготы от государства. Как было указано выше, такие СМИ носят сугубо коммерческий характер и не могут рассматриваться как институты культуры и развития демократии.

Особенности рекламы в радио- и телепрограммах

Как и в большинстве стран мира, российское законодательство устанавливает определённые ограничения на рекламу в радио- и телепрограммах. Они связаны с продолжительностью и частотой рекламных блоков. Предусмотрены ограничения на прерывание рекламой трансляции религиозных передач, богослужений, событий общенационального характера, государственных мероприятий, инаугурации президента, первой сессии парламента и т.д. То есть существует определенный набор передач, где рекламная вставка может оказаться либо оскорбительной для аудитории, либо неуместной. Об этом сказано как в статье 11 Закона о рекламе, так и в статье 13 ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».

Без разрешения обладателей авторских прав запрещается прерывать рекламой радиопостановки и художественные фильмы, хотя на практике правообладатели крайне редко используют такой запрет. Существуют ограничения на частоту рекламных пауз в образовательных, а также в любых других передачах продолжительностью до 60 минут трансляции.

Правовой статус «бегущей строки» и других видов рекламных наложений требует специального рассмотрения. Причиной служит широкое распространение такого вида рекламы в регионах России, особенно на популярных каналах московского телевидения. Закон о рекламе вводит ограничение на размер площади кадра, занимаемой подобной рекламой (не более 7%), но не устанавливает особых ограничений по продолжительности. Другими словами, время «бегущей строки» должно засчитываться как рекламное. Означает ли это, что, например, программа ОРТ, ретранслируемая с наложением бегущей строки более 20% от времени вещания в городе N, становится тем самым специализированным средством массовой информации с точки зрения Закона о СМИ с вытекающим из этого лишением льгот? Очевидно, что нет. Является ли местная станция, распространяющая такого рода рекламу, вещателем с вытекающими из этого обязанностями получить лицензию на вещание, зарегистрироваться как СМИ и т.д.? По мнению Министерства по делам печати и телерадиовещания, – нет. Трансляция рекламных роликов и «бегущей строки» в рамках «чужих» программ не является телевизионным вещанием и не нарушает действующего законодательства при наличии надлежащим образом оформленных договоров с держателями лицензий на эти программы. При этом всю полноту ответственности перед лицензирующим органом за соответствие программной продукции, в том числе рекламных материалов, требованиям действующего законодательства несут сами держатели лицензий.

Закон не оговаривает правовой статус телеторговых передач (типа «Телемагазин»). Учитывая вероятность скорого присоединения России к Европейской конвенции о трансграничном телевидении, подробно регламентирующей статус подобных передач, можно предположить, что нынешняя ситуация долго не сохранится.

Особенности рекламы некоторых видов товаров и услуг

Из всей совокупности реализуемых на потребительском рынке России товаров Закон о рекламе регламентирует рекламу только четырех групп: табачных изделий, алкоголя, медикаментов и оружия.

Как говорилось выше, этот закон запрещает рекламу алкогольных напитков, табака и табачных изделий в телепрограммах. Этот запрет был не первым. Еще в июле 1993 года были приняты Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан. Статья 19 данного акта устанавливала, что «в интересах охраны здоровья граждан реклама алкогольных напитков и табака в средствах массовой информации запрещается». Эта норма действовала около пяти лет (в марте 1998 года ее отменили), но за это время были приняты новые ограничения. В феврале 1995 года действие запрета, установленного Основами, подтвердил своим указом «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» Президент РФ, а в марте того же года – Высший Арбитражный Суд РФ.

Почти сразу после вступления в силу Закона «О рекламе» был принят Закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее – Закон об ограничении оборота алкогольной продукции). В соответствии с ним «реклама любой алкогольной продукции допускается только в организациях, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции», а именно на ликероводочных заводах, оптовых складах, в магазинах и отделах «Вино-водка», барах и т.п. (позднее эту норму изменили: она перестала действовать в отношении напитков крепостью менее 15%). В августе 1996 года Правительство РФ приняло Постановление «О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией», сузившее перечень мест, где была разрешена реклама алкогольной продукции, до одного-единственного: «организации, осуществляющие продажу этой продукции».

Тем не менее, Государственная Дума продолжала вводить дополнительные ограничения на и без того уже фактически запрещенную рекламу алкоголя в СМИ. В 1998 году был принят Закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», защищающий детей от губительного воздействия такой рекламы, а в следующем году – Закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», запрещающий «рекламу алкогольных напитков во время трансляции по каналам теле- и радиовещания физкультурно-оздоровительных и спортивных программ». Очевидно, что эти запреты избыточны. Законодатель вводил их, скорее, по инерции, пытаясь таким образом бороться с непрекращающимися «алкогольными» рекламными кампаниями.

Несмотря на все эти запрещения, до недавнего времени реклама спиртных напитков присутствовала в печатных средствах массовой информации, причём в значительных объёмах. Рекламодатели, рекламные агентства и издатели систематически нарушали все установленные запреты. Возможно, это явилось следствием того, что принятие Закона о рекламе было воспринято ими как легализация рекламы спиртного, а на Закон об ограничении оборота алкогольной продукции попросту не обратили внимания.

Здесь важным аргументом была норма статьи 3 Закона о рекламе, гласящая, что федеральные законы, касающиеся рекламы, должны приниматься в соответствии с этим законом. В свою очередь статья 3 Закона об ограничении оборота алкогольной продукции гласит, что законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции состоит из данного закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов РФ, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Другими словами, существуют и соприкасаются система законодательства о рекламе и система законодательства о производстве и обороте алкогольной продукции, каждая из которых не должна противоречить базовому в данной системе акту.

Государственные органы в области рекламы долгое время не обращали внимания на рекламу, противоречащую Закону об ограничении оборота алкогольной продукции. Однако с конца 1999 года МАП ведёт настойчивую борьбу с издателями журналов и газет, штрафуя их за рекламу напитков крепостью свыше 15%. Так, по сообщению газеты «Московский комсомолец», в Новосибирске в июле 2000 года местное антимонопольное управление оштрафовало новосибирские газеты «Честное слово», «Дайджест Центральная пресса» и региональную вкладку «Сибирь-Труд» за то, что они рекламировали продукцию местного спирткомбината, а именно различные сорта водки. «Честному слову» пришлось выплатить 150 минимальных размеров оплаты труда, а «Дайджесту Центральная пресса» и вкладке «Сибирь-Труд», которые выпускаются одной редакцией, – по 10 МРОТ. Разница в размере штрафов объяснялась тем, что «Честное слово» опубликовало запрещённую рекламу повторно, несмотря на предупреждения антимонопольного управления.

Особо следует сказать о распространении рекламы товарных знаков фирм, выпускающих алкогольную или табачную продукцию, без демонстрации или упоминания самой продукции. Российская правоприменительная практика говорит по этому поводу следующее: если товарный знак зарегистрирован по классу товаров, среди которых упоминается хотя бы один вид продукции, реклама которой в тех или иных СМИ или в то или иное время не разрешена, то этот товарный знак не должен рекламироваться в это время или в этих СМИ. Его реклама возможна только в привязке к какому-либо товару, не подпадающему под ограничения. Например, под зарегистрированным товарным знаком «Довгань» выпускались как продукты питания, так и алкогольная продукция. Министерство по антимонопольной политике запретило демонстрацию по телевидению рекламы этого товарного знака отдельно от рекламируемых продуктов питания, поскольку в противном случае она поддерживала бы интерес и к алкогольной продукции, реклама которой на телевидении запрещена. Или другой пример. Высший Арбитражный Суд РФ поддержал антимонопольный орган, запретивший использовать изображение, применяемое для оформления пачек сигарет «Магна» в телевизионных трансляциях игр Кубка по футболу, носящего официальное название «"Магна" Кубок России». По его мнению, «для поддержания интереса к товару не обязателен показ самого товара»[30].

То же можно сказать и о спонсорстве, правовое регулирование которого сегодня фактически сводится к приравниванию его статуса к правовому статусу рекламы. Например, было запрещено использование в телепередачах информации о спонсоре – фирме по производству водки «Кремлёвская», состоящей из двух слов «"Кремлёвская" представляет...»

Что же касается рекламы медикаментов, методов лечения, изделий медицинского назначения и медицинской техники, то закон обусловливает такую рекламу получением государственных разрешений на их производство и (или) реализацию. Реклама медицинских средств и препаратов, отпускаемых по рецепту, допускается только в изданиях для специалистов (фармацевтов и врачей).

В этой связи необходимо рассмотреть правомерность рекламы услуг колдунов, магов, экстрасенсов, провидцев, целителей, избавляющих своих клиентов от сглаза, порчи, заговора, тяжких заболеваний и т.п. Этой проблеме была посвящена Рекомендация Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ (№ 1 от 23 мая 1996 года). Палата посчитала, что реклама такого рода услуг подпадает под действие части 2 статьи 16 Закона о рекламе. В этой статье говорится: «...реклама методов лечения, профилактики, диагностики, реабилитации при отсутствии разрешения на оказание таких услуг, выдаваемого федеральным органом власти в области здравоохранения, не допускается». Так как по результатам инициированной Палатой проверки лицензий у целителей не было, то такая реклама была признана ненадлежащей. Кроме того, обращалось внимание руководителей СМИ на противоречие практики распространения такой рекламы этическим нормам журналистики.

Если целитель действительно предлагает услуги по излечению от «признанных» болезней (например, наркомании, рака, инсульта), то реклама такой деятельности без соответствующего разрешения органов здравоохранения запрещена. К тому же принятый в 2001 г. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (а до него – закон с аналогичным названием 1998 г.) запрещает лицам, не имеющим специальной лицензии, заниматься медицинской деятельностью и распространением лекарственных средств и изделий медицинского назначения (ст. 17).

Однако логика, которой придерживалась Судебная палата, несовершенна. Прежде всего, органы здравоохранения не признают упомянутых методов «альтернативного лечения» и никогда не выдадут колдуну лицензии на оказание подобных «медицинских» услуг. Следовательно, к деятельности целителей не должна применяться ни статья 16 Закона о рекламе, ни закон о лицензировании. Видимо, только если сами колдуны и маги настаивают на том, что они занимаются именно «лечением» (а не, скажем, «исцелением»), применяют «лекарственные» (а не «чудодейственные») средства, лекарства, а не пищевые добавки, можно требовать получения ими специального разрешения на лечение. Наконец, сглаз и порча не болезни, стало быть, их «лечить» нельзя. Таким образом, разрешений и лицензий на оказание соответствующих услуг не требуется, а потому такая реклама не должна быть ограничена необходимостью их получения.

Подобного мнения по данному вопросу придерживается и Высший Арбитражный Суд РФ, в своём «Вестнике» фактически поддержавший решение арбитражного суда низшей инстанции, отменившее решение антимонопольного органа. В одном из изданий публиковались объявления об оказании услуг «магистром белой магии, психологом» по снятию венца безбрачия, невезения и осуществлению предсказаний, о продаже пищевых добавок отечественного производства на основе лекарственных трав валерианы, левзеи, девясила, элеутерококка. Антимонопольный орган признал, что рекламораспространителем (газетой) был нарушен пункт 2 статьи 16 Закона о рекламе и направил ему соответствующее предписание. Газета обратилась в арбитражный суд, который пришёл к выводу, что из текста этих объявлений не следовало, что предлагаемые товары являются медикаментами, а услуги относятся к числу медицинских, и потому разрешений, выдаваемых федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения на оказание подобных услуг и продажу такого рода товаров, не требуется. Поскольку факт нарушения пункта 2 статьи 16 Закона со стороны рекламораспространителя отсутствовал, суд обоснованно признал решение и предписание антимонопольного органа в соответствующей части недействительными. Очевидно, для того чтобы всё же ограничить существующую практику, необходимо внести изменения в законодательство.

Некоторые запреты, направленные на предупреждение нарушений прав и законных интересов граждан и организаций, установлены в рекламе финансовых, страховых, инвестиционных услуг и ценных бумаг (ст. 17 ФЗ «О рекламе»). Реклама оружия разрешается только в специализированных изданиях и только после 22 часов по радио и телевидению.

Защита интересов детей

Конвенция ООН о правах ребёнка, ратифицированная нашей страной в 1990 году, устанавливает, что ребёнок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту. С этой целью в законодательстве Российской Федерации содержится комплекс норм.

Следует отметить, что Закон «О рекламе» особо защищает интересы несовершеннолетних (лиц, не достигших 18 лет) при производстве и распространении рекламы. Нельзя злоупотреблять отсутствием у детей критического восприятия сообщений средств массовой информации, отсутствием у подростков жизненного опыта.

В связи с этим постулатом не допускается использование образов несовершеннолетних в рекламе, не относящейся к товарам для детей. Например, в 1998 году Антимонопольный комитет запретил использовать образы детей в рекламных роликах марок стирального порошка. Эта норма связана ещё и с тем, что реклама оказывает воздействие на человека не только при рациональном способе восприятия, но и при эмоциональном. Реклама с использованием образов несовершеннолетних основывается на эксплуатации человеческих инстинктов, важнейшим из которых является инстинкт продолжения рода и защиты потомства, и поэтому законодатель не разрешает ненадлежащую эксплуатацию инстинктов в целях стимулирования сбыта товаров.

Не допускаются также: дискредитация авторитета родителей и воспитателей (нельзя, например, в рекламе говорить: «твои родители ничего не понимают, они покупают тебе плохие конфеты, лучшие конфеты такие-то»); поощрение «вещизма», а именно внушение возможности убедить родителей приобрести рекламируемые товары (т.е. нельзя использовать фразы типа «мама, купи!» или «папа, купи!»); создание искажённого впечатления о цене товара, его доступности (на практике был случай запрета рекламы компьютеров «В моей школе у многих ребят есть компьютер», так как фактически семейному бюджету многих родителей он недоступен); привлечение внимания несовершеннолетних к тому, что обладание рекламируемыми товарами даст им преимущество перед другими детьми (нельзя рекламировать, что, к примеру, съев мороженое N, ты будешь здоровее своих одноклассников или, купив рюкзак фирмы С, станешь первым учеником в школе) и т.п. (ст. 20 ФЗ «О рекламе»). При этом возможный повествовательный характер сообщений, отсутствие в них признаков прямого внушения, по мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, значения не имеют[31].

Запрещено размещать информацию в рекламе таким образом, чтобы несовершеннолетние могли оказаться в опасной для жизни и здоровья ситуации (например, показывать школьников в рекламе рюкзака таким образом, чтобы в ней «герой» шёл по краю крыши и расхваливал достоинства товара, или внушать несовершеннолетнему, что когда у него есть новые кеды, то в них и по горящему костру не страшно пройти и т.п.).

Интересен пример действий, которые предпринимались по поводу использования образа детей. Он связан с рекламой казино Enfante Terrible в Москве. Щитовая реклама, появившаяся несколько лет назад на улицах города, изображала «буржуинчика» в котелке и смокинге, с сигарой в руке. Реклама, очевидно, должна была рекламировать казино, но, по сути, рекламировалось курение. Использовать несовершеннолетних в рекламе курения нельзя. Однако тот факт, что ребёнок рекламирует казино, куда ему в принципе вход запрещен, протеста не вызвал. Приняли только полумеры: по настоянию антимонопольного органа эта реклама была исправлена в течение двух ночей по всей Москве – сигару заменили на авторучку.

Обязанности и сфера ответственности рекламораспространителя

Существует три основных игрока на поле рекламы: это рекламодатель – тот, кто её заказывает; рекламопроизводитель – тот, кто придаёт ей форму, изобразительный ряд; и рекламораспространитель. Рекламораспространителем может быть как рекламное агентство, так и средство массовой информации.

У каждого из них есть своя сфера ответственности. Рекламодатель несёт ответственность за содержание информации, которая передаётся в рекламном сообщении. Рекламопроизводитель – за этап подготовки рекламы, в том случае если он совершил какую-то ошибку в этом процессе, скажем, перепутал слова местами, добавил «не» либо убрал «не» в рекламном сообщении.

Рекламораспространитель несёт ответственность за ту часть рекламы, которая имеет отношение, прежде всего к месту, времени и средству её размещения. Если рекламу определённых товаров нельзя распространять в дневное время или вблизи детских учреждений, церквей и т.п., то, естественно, ответственность за нарушение этого положения несёт рекламораспространитель (ст. 30 ФЗ «О рекламе»).

Не отвечая за достоверность содержания рекламы, редакции средств массовой информации, тем не менее, имеют право требовать от рекламодателя документальных подтверждений истинности характеристик рекламируемого товара. Однако редакции не нарушают закона и не несут ответственности, если не воспользуются этим правом. Если деятельность рекламодателя подлежит лицензированию, то при рекламе соответствующего товара (будь то недвижимость, оружие, медикаменты или другое), а также при рекламе самого рекламодателя рекламораспространитель обязан потребовать предъявления, а рекламодатель – предоставить лицензию либо её надлежащим образом заверенную копию. Заметим, что в нашей стране для производства и реализации большой части товаров и услуг, которые рекламируются, требуется получение лицензии, например на перевозку пассажиров воздушным, морским или железнодорожным транспортом, на проведение публичного кинопоказа, оказание туристических и охранных услуг и т.д.

Таким образом, всё, что можно производить, все услуги, которые можно оказывать только после получения лицензии, разрешается рекламировать также только после её получения. Если вы хотите рекламировать оружие, то сначала нужно получить лицензию на его продажу или производство. На самом деле это не так уж логично, ведь возможна ситуация, когда хотят рекламировать магазин товаров для охотников ещё до того, как его построят и откроют.

Хранить рекламные материалы рекламораспространитель обязан в течение года со дня последнего их распространения. Эти материалы, а также другую информацию, необходимую для осуществления полномочий государственными контрольными органами, которые призваны следить за соблюдением законодательства в сфере рекламы, рекламораспространители обязаны предоставлять им по первому же требованию. Полученные сведения, составляющие коммерческую тайну, контрольные органы разглашать не вправе, в законодательстве установлена ответственность за разглашение таких сведений (см., например, ст. 12, 13, 128 и 139 ГКРФ).

В газетах и журналах на последней странице часто публикуются заявления о том, что редакция не несёт ответственности за содержание публикуемых в номере рекламных сообщений. На самом деле такое объявление ещё ни одну редакцию как рекламораспространителя от ответственности не освобождало и не освободит. Редакция обязана даже при получении уже готовой рекламы от уважаемого рекламодателя убедиться в соблюдении в этом рекламном сообщении положений закона. Она не должна проверять правильность указанного в рекламе телефона, адреса, посылать корреспондента, чтобы проверить, действительно ли товар имеется в продаже, но обязана убедиться в наличии у рекламодателя всех необходимых лицензий. Редакция должна также проверить, чтобы рекламные сообщения не нарушали положений Конституции и других законов нашей страны. Например, если в тексте рекламы есть слова, которые подрывают устои государственного строя, то за распространение этой рекламы несёт ответственность и редакция распространившего её СМИ.

Для рассмотрения каждого конкретного дела по признакам нарушения законодательства о рекламе Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства создаёт комиссию[32]. Контрольные функции федерального антимонопольного органа можно разделить на две группы.

Первая группа – это те полномочия, которые этот орган и его территориальные подразделения осуществляют самостоятельно. Речь идет о праве предупреждать нарушивших закон рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей; направлять им предписания о прекращении нарушений, об осуществлении контррекламы; взыскивать с провинившихся штрафы. Правда, штраф налагается не за само нарушение законодательства о рекламе, а лишь за неисполнение в срок соответствующих предписаний антимонопольного органа. Уплата штрафа не освобождает от необходимости исполнять эти предписания.

Вторая группа – полномочия, реализацию которых антимонопольный орган совершает через другие компетентные органы власти. Имеется в виду право направлять материалы на нарушителей в лицензирующие органы (для возможного приостановления или аннулирования разрешений на ведение определённой деятельности) и в прокуратуру (для возбуждения уголовных дел по признакам преступлений в области рекламы), а также право подавать на нарушителей иски в суд. Именно через суд или арбитражный суд он вправе принудительно взыскать штраф, если нарушитель отказался выплатить его добровольно. Для добровольной уплаты штрафа Порядком рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе установлен 30-дневный срок с момента вынесения антимонопольным органом постановления.

В свою очередь действия самого антимонопольного органа, как, впрочем, действия любого другого органа исполнительной власти, могут быть опротестованы в суде или арбитражном суде. Однако сама по себе подача заявления в суд не приостанавливает исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе, решения об осуществлении контррекламы или о полном или частичном её прекращении.

Следует особо сказать о такой форме ответственности рекламодателей, как контрреклама. Это понятие подразумевает опровержение ненадлежащей рекламы, распространяемое в целях ликвидации вызванных ею последствий. При этом все расходы по контррекламе оплачиваются нарушителем. Обычная мера наказания – штрафы – здесь недостаточно эффективна, поскольку уже введенный недопустимой рекламой в заблуждение потребитель может так и не узнать, что товары, которые он покупает, не обладают обещанными характеристиками или, более того, опасны для здоровья. Нередки случаи, когда компания, опубликовавшая недостоверную рекламу и заплатившая за это штраф, чувствует себя победителем, поскольку объём её продаж возрос в несколько раз, даже несмотря на последовавший запрет Министерства по антимонопольной политике на дальнейшее распространение этой рекламы: люди продолжают покупать её продукцию по инерции. Воспрепятствовать этому может только контрреклама, однако случаи её применения пока редки.

Прецедент был создан, когда антимонопольный орган обязал опровергнуть рекламу пищевой добавки «Акулий хрящ», выдававшейся за чудодейственное лекарство, «единственное доступное средство против страшного заболевания цивилизации – рака». Фирма «Здоровье-2000», оплатившая эту распространённую миллионными тиражами рекламу в газетах «Мир новостей», «Мегаполис-экспресс», «Экспресс-газете» и других, должна была разместить в этих же изданиях текст, в котором дезавуировались незаслуженно приписанные препарату целебные свойства[33]. Потом была контрреклама «царских» таблеток, на деле оказавшихся чесночными, и еще два-три случая контррекламы, аналогичные этим (менялись лишь названия «медицинских» препаратов).

В 1998 году была опубликована контрреклама иного толка. Бесплатный московский еженедельник «Бизнес-реклама» под шапкой «Публикуется по решению Государственного антимонопольного комитета» напечатал большую статью, в которой ЗАО «Мастер-Лок сервис» извинилось за неточности в распространявшейся ранее рекламе своей продукции. Примечательным в этой контррекламе является то, что, во-первых, антимонопольный орган впервые прибегнул к ней не в связи с рекламой опасных для здоровья медикаментов, а по поводу заурядной бытовой услуги – установки металлических дверей; во-вторых, реклама этой фирмы не содержала утверждений, которые могли ввести потребителя в опасное заблуждение по поводу их качества. Как было указано в решении по этому поводу, основной причиной, повлекшей данную санкцию, было «нарушение ст. 7 Федерального закона "О рекламе", выразившееся в использовании терминов в превосходной степени, в том числе путём употребления слов "только", "самый", "лучший" и тому подобных... ("наиболее подходящими для наших условий являются двери израильского производства", "фирма предлагает практически всё, что есть в мире самого лучшего из стальных дверей", "давать пожизненную гарантию от заводского брака" и т.п.)». Эти необоснованные характеристики товара нужно было опровергнуть.

Закон о рекламе устанавливает, что любой факт ненадлежащей рекламы является основанием для принятия антимонопольным органом решения об опубликовании контррекламы. Особенностью данного вида наказания для рекламодателя является то, что контрреклама должна быть опубликована в тех же средствах массовой информации и в то же время (если это телевидение или радио) или на том же месте той же полосы (в печатных СМИ) и, самое главное, в том же объёме, что и реклама, нарушившая закон. Важно и то, что статья 29 этого Закона устанавливает: все расходы, связанные с опубликованием контррекламы, должны оплачиваться нарушителем. Контрреклама удобна для СМИ. Рекламодатель, размещающий свой материал добровольно, может свободно выбирать среди сотен газет, и поэтому от него в большой степени зависят условия сделки; фирма же, обязанная опубликовать контррекламу, полностью связана решением антимонопольного органа, ей приходится быть очень сговорчивой, чтобы контрреклама появилась именно в указанном издании и точно в установленный срок.

Если же виновный в нарушении Закона о рекламе не захочет заплатить за критику своей же продукции, к нему могут применить штраф в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда.

В заключение следует отметить, что федеральный орган не вправе заниматься цензурой: он контролирует рекламу не с момента её изготовления, а лишь после распространения.

Зарубежный опыт регулирования рекламы

В странах Запада регулированием отношений в сфере рекламы обычно занимаются органы обществ потребителей и профессиональные организации рекламистов. Органы саморегулирования, возникшие в сфере рекламы в 1960-е годы, прежде всего в результате мощного давления на рекламораспространителей обществ защиты прав потребителей, занимаются рассмотрением жалоб потребителей рекламы, контролем за содержанием распространенной рекламы, консультированием рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей до непосредственного распространения рекламы.

Например, в Великобритании Управление по стандартам рекламы, созданное самим рекламным бизнесом, следит за выполнением собственного кодекса рекламы. Этот этический кодекс включает положения о пристойной, достоверной, скрытой рекламе, правах частных лиц не быть без их согласия использованными в рекламных целях. Управление отвечает за соблюдение норм кодекса рекламы в печати, кино, Интернете и т.п. В 1998 году Управление рассмотрело 12.217 жалоб, касающихся 8343 рекламных сообщений. По его решению 623 сообщения были изменены или изъяты из распространения. Комиссия независимого телевидения, высший орган частных телевещателей, по уполномочию правительства и в сотрудничестве с обществами потребителей, рекламодателями и вещателями вырабатывает положения собственного кодекса рекламной практики (в настоящее время в нём примерно 120 статей). Ежемесячно Комиссия выпускает отчет, который получает широкую огласку в СМИ, и это считается формой санкций. В том же 1998 году Комиссия получила 7855 жалоб на 2560 рекламных объявлений. В 122 случаях жалобы были признаны обоснованными, в результате чего рекламные сообщения либо были сняты с эфира, либо их содержание было изменено. Подобной практикой в своей сфере занимается Управление радио.

Практика саморегулирования показывает, что в отличие от консервативных законодательных механизмов оно способно быстро, гибко и без лишних затрат обеспечить существование гармоничных отношений между рекламистами, обществом и государством.

Налаженная система саморегулирования не исключает существования норм о рекламе в национальном законодательстве. В той же Англии такие нормы записаны в законе 1990 года о телерадиовещании. Но все законодательные ограничения, которые существуют в западноевропейских странах, лишь повторяют и развивают нормы, заложенные в общеевропейских документах. Из этих документов для России наибольший интерес представляет Европейская конвенция о трансграничном телевидении (ЕКТТ), подписанная и ратифицированная большинством стран – членов Совета Европы.

Большая часть общих требований ЕКТТ к рекламе на телевидении (добросовестность, распознаваемость, защита прав несовершеннолетних, запрет воздействия на подсознание) так или иначе отражена в Федеральном законе «О рекламе» 1995 года (ст. 5, 6, 10, 20). Конвенция прямо запрещает рекламодателю редактировать телепрограммы или влиять на их содержание. Хотя в нашем законодательстве нет именно такой нормы, её можно вывести из положений законов о СМИ и о рекламе. В этом отношении наше право близко европейскому.

ЕКТТ устанавливает порог в 20% в течение каждого часа и 20% ежедневного вещания для рекламы и телеторговли. Причем если программа транслирует только рекламу, без телеторговых объявлений, этот порог ещё ниже – 15%. Наш Закон о рекламе, как известно, устанавливает порог в 20% в сутки для телепрограмм нерекламного характера.

Так же, как и российский закон, Конвенция запрещает рекламу табачных изделий. Однако ЕКТТ (ст. 15) в отличие от нашего закона позволяет при условии соблюдения вполне разумных требований к содержанию рекламных сообщений рекламу и телеторговлю алкогольными напитками всех видов (речь идёт, например, о требовании не говорить об употреблении алкоголя в выгодном свете, не адресовать такую рекламу несовершеннолетним). Это разрешение, при условии присоединения РФ к Конвенции, видимо, позволит сторонникам ограниченной рекламы алкоголя на российском телевидении с большим успехом лоббировать свои идеи. Правда, тогда придётся учитывать и то, что ЕКТТ относит к алкогольным пиво и другие напитки, содержащие хоть какой-то процент алкоголя.

Конвенция уделяет особое внимание защите несовершеннолетних от рекламы. Однако и здесь требования ЕКТТ и даже статьи 16 Директивы Европейского Союза о телевидении без границ, которой она следует, по своему содержанию равнозначны или даже мягче привычных нам требований (ст. 20 Закона о рекламе).

ЕКТТ даёт практически применимое и развернутое определение спонсорства (ст. 2), вводя на него ограничения (ст. 17), которые не позволяют призывать к покупке товаров или услуг спонсора. Так же, как и российский закон, Конвенция запрещает спонсору нарушать редакционную независимость вещателя.

Важно отметить, что в результате внесения в 1998 году поправок Конвенция допускает отступление от указанного ограничения в 20% времени трансляции для саморекламы, т.е. сообщений телевещателей относительно их собственных программ и связанных продуктов (сувениров, игрушек, кассет и т.п.), а также для телеторговых программ и каналов. Другими словами, реклама и анонсы собственных передач могут не учитываться при подсчете объёма рекламного времени. Для сравнения: в России ни нормы действующего законодательства, ни правовая доктрина, ни судебно-правовая практика ещё не выработали общепринятого понимания правового режима такого вида информации. Попыткой изменить ситуацию было экспертное заключение Судебной палаты по информационным спорам (№ 2 (47) от 4 февраля 1999 года), в котором отнесение информации о том, что и когда будут транслировать по телевидению к рекламной информации, признавалось «юридически и фактически некорректным».

В Соединенных Штатах Америки, несмотря на то что Первая поправка к конституции запрещает государству вмешиваться в содержание средств массовой информации, а реклама признаётся частью содержания СМИ, в результате целого ряда решений судов, в том числе Верховного суда, создалось общее понимание того, что реклама подлежит ограничениям более строгим, чем другие формы свободы слова. Власти могут заниматься регулированием недостоверной или вводящей в заблуждение рекламы, рекламы незаконных товаров и услуг, например некоторых видов оружия. Что же касается достоверной рекламы законных товаров и услуг, то и здесь возможны ограничения на её распространение, но только на уровне штатов и исключительно в случае защиты существенных интересов населения и при наличии доказательства того, что эти ограничения, действительно, будут способствовать такой защите и не выйдут за искомые пределы. В результате этого в отдельных штатах США не разрешается реклама игорного бизнеса, лотерей, существуют определённые ограничения на время показа рекламы оружия, места щитовой рекламы алкоголя и табака и некоторые другие.

Основная масса судебных споров связана со случаями сравнительной рекламы. Законодательство запрещает не только ложные утверждения о качествах рекламируемых товаров и услуг, но с 1989 года – ложные утверждения о товарах конкурентов. Самая крупная сумма, выигранная по этому положению, составила 40 млн. долларов. Преподнесение своего товара как самого лучшего – это суть американской рекламы. Однако во избежание иска потребителей или конкурентов (но не санкций государственного органа, как в России) к слоганам из слов в превосходной степени подходят крайне осторожно. Как известно, одной из основных идей, на которой базируется всё законодательство США о свободе печати, является разделение фактов и мнений (см. гл. XI). Правдивость утверждаемых в СМИ фактов приходится доказывать в суде. Фразу «наш стиральный порошок удаляет пятна крови» несложно проверить, потому что она содержит факт. Фраза же «наш стиральный порошок – самый лучший» – это мнение, оно субъективно и его соответствие истине так же, как и его ложность, нельзя доказать в принципе. В итоге десятки производителей мыла заявляют, что именно их сорт является лучшим в мире.

Государственный орган Соединенных Штатов по контролю за рекламой – Федеральная комиссия по торговле (ФКТ). Однако даже она считает, что главным инструментом по борьбе с нарушениями законодательства о рекламе не должны являться штрафы или контрреклама. Эти санкции применяются достаточно редко, поскольку, наказывая за уже совершённые правонарушения, нельзя быть уверенным в том, что рекламодатели не допустят их в будущем. Наилучшим результатом ФКТ считает заключение с нарушителем соглашения, в котором тот признаёт свою ошибку и обязуется в дальнейшем не повторять её ни в этой рекламной кампании, ни в последующих.

Но и в США многие существующие ограничения на рекламу возникли в основном не в результате принятия тех или иных законов или судебных решений, а в силу самоограничения рекламодателей перед угрозой того, что будут приняты соответствующие законы, ущемляющие их права.

Эти ограничения во многом совпадают с теми, которые действуют в Западной Европе. В США по эфирному телевидению не рекламируют табачные изделия, алкоголь (кроме пива), лекарственные средства, которые нельзя купить без рецепта врача.

Следует заметить, что в отношении ограничения рекламы алкоголя и табака основная борьба, которая всегда шла и идёт в США и в Западной Европе, связана с аргументами, правильность которых довольно сложно доказать. Одни считают возможным разрешить рекламу табака и алкоголя, так как не существует абсолютно верных научных доказательств того, что реклама табака, скажем, делает некурящих людей курильщиками, т.е. внушает тем, кто не курит, желание закурить. Зато есть научные доказательства того, что под влиянием рекламы табачных изделий курильщик может изменить привычному для него сорту сигарет и начать курить другие. Более того, такого рода реклама порой сообщает много полезного о новом сорте сигарет, например о содержании в них смол и никотина. Поэтому такого рода реклама только помогает курильщику найти наиболее оптимальный для его потребностей сорт сигарет. Табачные компании утверждают, что люди курят отнюдь не потому, что существует реклама сигарет, а по иным причинам, у них есть потребность курить, а дети, например, обычно начинают курить, если в семье курят родители.

Сигареты являются товаром, который можно законно производить во всех странах мира. Почему же тогда необходимо запрещать (не то чтобы ограничивать, а вообще запрещать) рекламу табачных изделий? Болезни, которые вызывает табакокурение, конечно, страшные, но так как сигареты не продаются несовершеннолетним, а всем остальным объясняют, насколько велик вред от курения, то любой человек в здравом уме и рассудке, покупая сигареты и начиная курить, сам выбирает форму разрушения своего организма. Он, скажем, мог бы вместо этого с утра до вечера есть жирную свинину или переперчивать все свои продукты и тоже разрушать свой организм, но всё это вовсе не означает, что нужно запретить рекламу свинины или перца. От автомобильных катастроф умирает гораздо больше людей, чем от рака легких, вызываемого табакокурением. Вождение автомобиля в принципе опасно для здоровья и жизни людей. Стоит ли из-за этого запретить рекламу автомобилей?

Те, кто говорят о необходимости запретить рекламу сигарет, также предъявляют весомые аргументы. Они утверждают, что потребление табака благодаря рекламе растёт, ведь если бы дело обстояло иначе, то никто эту рекламу не размещал, она была бы не нужна. В Соединенных Штатах Америки по так называемой «доктрине справедливости» (отменённой в конце 1980-х годов) существовало довольно странное правило, согласно которому компании, покупавшие время для разрешённой в те годы рекламы сигарет по ТВ, должны были купить точно такой же объём времени на тех же самых каналах для показа роликов о вреде курения.

С другой стороны, в Канаде запрет на рекламу табака был отменен в 1995 году по решению Конституционного суда, который постановил, что в данном случае происходит ограничение свободы слова.

В США и многих других западных странах распространители рекламы не несут ответственности за её содержание. Однако этот принцип в последнее время стал подвергаться сомнению в судебных решениях.

В 1988 году окружной суд в США признал журнал «Солдат удачи» («Soldier of Fortune») виновным в действии, приведшем к смерти человека. Суть дела такова. В 1984 году журнал опубликовал строчное объявление следующего содержания: «Экс-морпехотинец – ветеран Вьетнама 1967–1969 гг. – бои в джунглях; летчик, инженер-механик; рискованные задания в США и за границей», сопровождающееся номером контактного телефона. В результате публикации подавший объявление получил заказ на убийство, совершил его, был арестован и осуждён судом. Мать и сын жертвы подали иск на журнал. Суд присудил журналу выплатить им 9,4 млн. долларов, решив, что свобода печати не исключает возможной ответственности редакции за халатность. Апелляционный суд, однако, отменил это решение, сочтя содержание объявления слишком невинным для наказания опубликовавшего его журнала.

В другом, более позднем случае, где ответчиком вновь выступил «Солдат удачи», суд присудил выплатить истцу 4,3 млн. долларов в связи с публикацией частного объявления, начинавшегося словами «Наёмный убийца...» В данном случае, по мнению апелляционного суда, издатель может нести ответственность за публикацию «коммерческой рекламы, если рекламное сообщение по самому своему содержанию, без необходимости проведения дополнительного расследования, явно указывает на существенную угрозу нанесения вреда обществу».

Закрепление прочитанного материала

1. На каком основании государство вправе ограничивать рекламу легально производимых товаров? Как далеко могут заходить подобного рода ограничения?

2. Можете ли вы обосновать ограничение рекламы какого-нибудь легального товара или услуги, реклама которых на сегодняшний день специально не регулируется? И, напротив, можете ли вы привести весомые аргументы для снятия существующих ограничений с рекламы конкретных товара или услуги?

3. Должно ли рекламное СМИ нести ответственность за вред, нанесённый в результате распространения рекламы определённого содержания? Обоснуйте свой ответ.

4. В чем эффективность нормы «заведомо ложная реклама» в российском законодательстве?

5. Есть ли вред от сравнительной рекламы? Обоснуйте свой ответ.

6. Приведите причины, по которым СМИ может отказаться распространять коммерческое рекламное объявление?

7. Насколько эффективно лоббирование законопроекта через рекламу в СМИ? Разрешает ли проведение такой рекламной кампании законодательство? В чем выгода для бизнеса от такой рекламы?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 36.

Федеральный закон «О рекламе». Ст. 1, 2, 5–12, 16, 18–20, 26, 28, 31, 33.

Практический комментарий Федерального закона Российской Федерации «О рекламе» // Российская бизнес-газета. 2001. 27 февр.; 6, 13 марта.

Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе (Извлечения из Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ) // ЗиП. 2000. № 3. С. 13-19.

Многолетней практике рекламы алкоголя в СМИ пришел конец: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 2000. № 4. С. 23–36.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М, 2000. С. 207–208, 225–226.

Ограничения на рекламу в странах Запада // ЗиП. № 10. 1995. С. 15–16.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Паринова Е.С. Комментарий к Закону «О рекламе» // ЗиП. № 5. 1995. С. 13–14.

Контрреклама: потенциал закона пока не реализован: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1998. № 11. С. 30–32.

Европейская конвенция о трансграничном телевидении (1989 г., в редакции 1998 г.) // ЗиП. 1998. № 9–10. С. 3–13.

Глава IX

ОГРАНИЧЕНИЯ НА РАСПРОСТРАНЕНИЕ В СМИ ЭРОТИЧЕСКОЙ И ПОРНОГРАФИЧЕСКОЙ ПРОДУКЦИИ

Нормы действующего федерального законодательства

На протяжении всех лет советской власти порнография в нашей стране была запрещена. Участие в изготовлении и распространении порнографических материалов и предметов считалось преступлением, хотя хранение и пользование такими материалами и предметами разрешалось. Что именно является порнографией, в то время определяли специальные экспертные комиссии, которые создавались из представителей областного управления здравоохранения, областного управления культуры, местных органов власти, экспертов – сексопатолога и психолога, сотрудника органов внутренних дел и представителя прокуратуры. Названные шесть-семь человек собирались вместе, просматривали и прочитывали спорные материалы и определяли, является тот или иной материал порнографией. Может быть, подобная ситуация покажется анахронизмом, но и сегодня Комментарий к УК РФ настоятельно рекомендует определять характер материалов и предметов на основе заключения соответствующих экспертиз (искусствоведческих, литературоведческих, сексологических и др.). Связано это с тем, что по действующему законодательству разграничить порнографию и эротическое искусство иногда бывает очень сложно. В качестве позитивного примера деятельности экспертов тот же Комментарий приводит случаи, когда специалисты опровергли мнение следственных органов о том, что порнографическими являются сочинение «Кама Сутра» – известный памятник индийской народной литературы и книга врача Т.Г. Ван де Велде «Техника брака»[34].

В 1996 году был принят новый Уголовный кодекс РФ, в котором статья о порнографии (242) претерпела значительные изменения. В отличие от УК РСФСР в новом кодексе установлена ответственность только за незаконное распространение порнографических материалов и предметов, а также за незаконное изготовление таких материалов и предметов с целью их распространения. Особо запрещена реклама подобной продукции.

В данном случае под распространением понимается доведение до сведения других лиц материалов и предметов порнографического характера. Это может быть торговля печатными изданиями, кино- или видеоматериалами, изображениями или иными предметами порнографического характера, показ соответствующих изображений, фильмов, журналов и т.п.; чтение вслух или другая форма передачи текстовых порнографических произведений; организация и показ порношоу и др.

В определении состава преступления обращает на себя внимание слово «незаконное». Ведь при наличии формулировки незаконное распространение предполагается существование и законного распространения Незаконным должно признаваться распространение порнографических изделий, нарушающее законодательство РФ. Федерального закона, регламентирующего эту сферу отношений, нет, поэтому судам крайне сложно определить, что же именно является незаконным изготовлением и распространением порнографии. На сегодняшний день статья 242 используется в основном в совокупности со статьей 135 («Развратные действия») того же Уголовного кодекса в делах, связанных с распространением порнографических материалов и предметов среди лиц, не достигших четырнадцати лет, ознакомлением их с подобными материалами, а также в случае использования таких лиц в порнобизнесе.

Но в любой другой ситуации обвиняемый по 242-й статье вправе потребовать доказательств именно незаконного изготовления и распространения порнографии, мотивируя свои требования отсутствием самого закона.

Такой закон разрабатывался параллельно с УК РФ и довольно широко обсуждался перед принятием в первом чтении. Однако, пройдя три чтения и в 1999 году выйдя из Государственной Думы, он был остановлен вето Президента и с тех пор находится в так называемой «согласительной комиссии», а это означает, что пока 242-я статья УК РФ не действует в полной мере.

В качестве наказания за незаконное изготовление в целях распространения или рекламирования, а также за распространение и рекламирование порнографических материалов или предметов, а равно за незаконную торговлю печатными изданиями, кино- или видеоматериалами, изображениями или иными предметами порнографического характера эта статья предусматривает штраф в размере от 500 до 800 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев либо лишение свободы на срок до двух лет.

В контексте нашей темы необходимо рассмотреть положения статьи 37 Закона о СМИ. В главе III уже говорилось о двух типах так называемых специализированных средств массовой информации: рекламных и эротических. Эти СМИ не получают государственных льгот, они платят в повышенном размере взнос за регистрацию. Считается, что такие СМИ носят сугубо коммерческий характер и не могут рассматриваться как институты культуры и развития демократии. Для того чтобы определить, является ли то или иное СМИ рекламным, существуют максимальные планки рекламы: 20 процентов объёма вещания для радио- и телепрограмм и 40 процентов печатной площади для газет и журналов.

С эротическими СМИ дело обстоит сложнее. Под эротическим средством массовой информации Закон о СМИ (ст. 37) понимает периодические издания или программы, которые в целом и систематически эксплуатируют интерес к сексу.

Авторы Комментария к Закону о СМИ предлагают оригинальную трактовку элементов этой формулировки:

• «в целом» – информация о сексе превышает 40% площади отдельного номера печатного СМИ или 25% объёма вещания теле-, радиопрограммы;

• «систематически» – внутреннее единство случаев использования подобной информации, образующее определённую политику издателя или вещателя;

• «эксплуатируют интерес к сексу» – используют психологическую привлекательность для аудитории отображаемых соматических процессов, посредством которых удовлетворяется половое влечение.

В силу отсутствия соответствующих специалистов, а также опасаясь возможного гнева поборников свободы печати, МПТР никогда не стремилось сегрегировать эротические СМИ и лишать их предусмотренных для редакций льгот (см. главу III). В результате, является то или иное СМИ эротическим, определяет сам учредитель при подаче заявления о регистрации. Он может зарегистрировать свое произведение как «эротическое издание». Если учредитель подаст заявление о регистрации обычного издания, а затем будет распространять через него эротические материалы, то его, вероятнее всего, так никогда и не накажут. Например, русскоязычный вариант небезызвестного журнала «Пентхаус» не стал регистрироваться как эротическое издание, а получил в МПТР свидетельство, в котором его тематика и специализация обозначены как «информационно-аналитические, познавательные, развлекательные и иллюстративные материалы, рассчитанные на широкий круг читателей».

В той же 37-й статье Закон о СМИ говорит, что эротические теле- или радиопрограммы можно распространять в эфире с 11 часов вечера до 4 часов утра (а если сигнал закодирован, то и в остальное время суток); эротические печатные издания должны распространяться с определёнными ограничениями по месту такого распространения и в запечатанной прозрачной упаковке. Закон предполагает, что местные администрации могут вводить дополнительные ограничения на распространение подобных средств массовой информации. Такого рода ограничения составляют большую часть законодательств субъектов России о СМИ, о чём разговор пойдёт ниже.

Возникают вопросы и в отношении возможности использования ненормативной лексики в сообщениях СМИ. По этим проблемам имеется определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 года «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Быкова Дмитрия Львовича». По просьбе журналиста газеты «Собеседник» Быкова суд проверил соответствие Конституции РФ статьи 206 УК РСФСР («Хулиганство») в части, предусматривающей уголовную ответственность за использование в СМИ ненормативной лексики. Связано это было с причастностью Быкова к выпуску приложения к газете «Собеседник» под названием «Мать», состоящего из произведений, написанных с использованием непечатных выражений, за что журналист был привлечён к уголовной ответственности (за хулиганство «в печати»). Конституционный Суд РФ определил, что «решение возникшего в конкретном деле вопроса о том, могут ли и в какой мере (с учетом необходимости обеспечения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод) предписания оспариваемой нормы быть распространены на деятельность СМИ и публикующихся в них авторов, если эта деятельность связана с игнорированием нравственных запретов и правил приличия, относится к компетенции судов общей юрисдикции. Именно эти органы, учитывая не только сам факт использования в опубликованном произведении ненормативной лексики, но и опасность её употребления для защищаемых Конституцией РФ ценностей, а также исходя из необходимости обеспечения гарантируемых Конституцией РФ прав граждан на свободу слова и информации, должны определять, подпадает ли под признаки предусмотренного статьёй 206 УК РСФСР преступления опубликование в СМИ сомнительных в нравственном отношении произведений».

УК РФ 1996 года разрешил эту коллизию, изменив определение уголовно наказуемого хулиганства и по существу декриминализировав это преступление. Уголовную ответственность теперь влечёт только хулиганство, совершённое при отягчающих вину обстоятельствах (ст. 213). Так как распространение в СМИ ненормативных сообщений не сопровождается применением насилия к гражданам либо угрозой его применения, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества, то, следовательно, для работников СМИ уголовная ответственность за хулиганство «в печати» исключена.

Законодательство субъектов РФ

Законодательные органы субъектов Российской Федерации всё больше занимаются регулированием деятельности местных СМИ. В сфере их особого внимания находятся эротические издания и программы. В этих актах затрагивается и решается определённый набор проблем.

Во-первых, органы местной власти ищут собственные формулировки предмета регулирования. Найденные определения основных понятий порой вводят журналистов и, вероятно, правоприменителя в растерянность. Так, в статье 1 областного Закона «О регулировании распространения и рекламе эротической продукции на территории Белгородской области» 1995 года говорится, что «эротической продукцией следует считать печатные издания, изображения, фотоизделия, киновидеоматериалы, аудиозаписи, компьютерные программы, товары сексуально-прикладного назначения». Эта формулировка означает, что либо могут существовать некие печатные издания и аудиозаписи сексуально-прикладного назначения, либо любые «печатные издания, изображения...» и т.д. являются априори эротическими. По Закону «О контроле за распространением и демонстрацией эротической продукции на территории Тюменской области» 1995 года эротическая продукция воздействует «посредством сексуальной информации на эмоции человека», вызывает у него «эстетические нравственные чувства и представления». К ней, однако, тюменский закон не относит продукцию СМИ, так как последние просто несут «в себе сексуальную информацию». В Воронеже (Закон «О порядке распространения эротической продукции на территории Воронежской области» 1995 года) считают эротическими любые кинофильмы, «эмоционально воздействующие на сексуальные чувства... зрителя», порнографическими же – фильмы, вызывающие «нездоровые сексуальные эмоции... зрителя». Как здесь определить разницу?

Во-вторых, даже там, где местные акты лишь повторяют определение эротической продукции, имеющееся в федеральном законодательстве о СМИ, ими предусмотрено создание комиссий по определению наличия эротики и порнографии в конкретной продукции, составлению списков запретных кинофильмов и т.п. Как и в годы советской власти, во времена приснопамятной борьбы с «видеоклубничкой», в такие комиссии обязательно входят сексопатолог, искусствовед и представитель творческого союза.

Наконец, в-третьих, в соответствии со статьёй 37 Закона РФ «О средствах массовой информации» местные органы государственной власти фиксируют границы распространения того, что они так по-разному определили в указанных выше актах. В большинстве случаев устанавливается неприступная для секса граница, обычно на расстоянии в 500 м от образовательных учреждений для несовершеннолетних, зданий для отправлений религиозных культов и т.п. В соответствии с Распоряжением мэра Москвы от 26 мая 1994 года «Об упорядочении распространения эротических изданий в Москве» категорически запрещается торговля эротическими изданиями на улицах города, на территории метрополитена, на авто- и железнодорожных вокзалах, в электропоездах Московской железной дороги, на городском аэровокзале, в московских аэропортах и речных портах, в пешеходных переходах и прочих не отведённых специально для этой цели местах, а также торговля с рук, лотков, машин, в местах массового отдыха граждан. Но бывают требования более экзотичные: например, как понять норму одного из областных законов об удалении мест распространения эротической продукции в сторону от «улиц с интенсивным пешеходным движением»? Или в соответствии с воронежским и белгородским законами разрешается демонстрировать эротические телепередачи с 23 часов, однако в котором часу это ограничение прекращается, не указано. Может быть, в 23:15, а может, в 22:59 следующего дня?

Региональное регулирование СМИ во многих случаях небесполезно. Но очевидно, что местные законы о защите нравственности должны предлагать рабочие модели для федерального законодательства о распространении эротической и порнографической продукции, не противоречащие здравому смыслу.

Проект федерального закона о защите нравственности

Отклонённый Президентом РФ Федеральный закон «О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера» представляет интерес как теоретически законченная (пусть и не действующая) модель регулирования этой сферы в России. По этому законопроекту вся продукция сексуального характера делится на три подвида, назовём их лёгкий, средний и тяжелый. Легкий вариант – это эротические произведения, которые закон характеризует как отображение в художественной форме в произведениях литературы, искусства и иных областях культурной деятельности сексуального влечения и сексуальных действий. Довольно расплывчатая формулировка, но, тем не менее, становится хотя бы ясно, что произведение, претендующее на то, чтобы его отнесли к эротике, должно быть художественным или литературным.

Средний вариант включает в себя продукцию сексуального характера, к ней уже напрямую относятся произведения некоторых средств массовой информации. Продукция сексуального характера – это любая печатная и аудиовизуальная продукция, целью которой является изображение и/или описание сексуальных действий и которая служит удовлетворению сексуального влечения.

Наконец, третий уровень – это порнографическая продукция, под которой законопроект понимает любую печатную и аудиовизуальную продукцию, целью которой является натуралистическое, циничное изображение и/или описание сексуальных действий с несовершеннолетними, насильственных действий сексуального характера, а также сексуальных действий, связанных с надругательством над телами умерших или совершаемых в отношении животных. Как видим, общественная опасность порнографии заключается не столько в предмете изображения, сколько в его характере и целях. Заметим, что приведённое выше определение является юридически достойным ответом на часто встречающееся утверждение о том, что невозможно объяснить, что такое порнография и чем она отличается от эротики. Оно даже более конкретно, чем содержащееся в ратифицированной Россией Международной конвенции «О пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими» от 1923 года, где под порнографией понимается изображение или описание интимной жизни в цинично низменном духе[35].

Это определение порнографии можно также сравнить с Комментарием к УК РФ, в котором говорится, что «порнографическими материалами или предметами признаются живописные, графические, литературные, музыкальные и иные произведения, основным содержанием которых является грубо натуралистичное детальное изображение анатомических и (или) физиологических подробностей сексуальных отношений»[36].

Законопроект «О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера» разграничивает три вида этой продукции с целью ввести три разных режима для ее изготовления и распространения. Так, эротическую продукцию можно распространять практически свободно, сексуальную – с большими ограничениями (о которых будет сказано ниже); за распространение же и изготовление порнографической продукции, которая и является той самой незаконной порнографией в смысле статьи 242 УК РФ, нужно преследовать по закону.

Ограничения для эротической продукции предусмотрены Законом о СМИ. Изготовление и распространение порнографической продукции предполагалось полностью запретить.

Что же касается продукции сексуального характера, то здесь установили бы следующие ограничения. Во-первых, для того чтобы заниматься оборотом такого рода продукции, необходима лицензия. Причем такие лицензии могли бы получать лица старше 21 года, являющиеся гражданами Российской Федерации, – иностранцам их выдавать не предполагалось. Лишались бы права на получение лицензии и ранее осужденные за половые преступления и насильственные преступления, а также за тяжкие и особо тяжкие преступления.

Во-вторых, устанавливались ограничения по месту распространения такого рода продукции – её можно было бы распространять только в специально отведенных для этого местах. Правда, в самом последнем варианте законопроекта лукаво обойден вопрос о точных границах таких мест распространения: в нем говорится, в частности, что эти места не могут быть расположены на территориях, прилегающих к образовательным учреждениям. Достаточно трудно определить, что это за территории и насколько близко они могут располагаться по отношению к школам и детским садам. Но, по крайней мере, ясно, что такого рода торговые точки не должны находиться непосредственно у входа в образовательные учреждения для несовершеннолетних, перед памятниками истории и культуры, близ церквей и других религиозных ритуальных объектов, у проходных воинских частей. Такого рода специальные места для распространения сексуальной продукции не могут также размещаться в жилых домах, в помещениях органов государственной власти, в учреждениях культуры и искусства.

В полном соответствии с принципами российского законодательства и международного права по законопроекту было запрещено вовлекать несовершеннолетних в оборот, распространение и изготовление продукции сексуального характера.

По содержанию своих норм и формулировок закон стал бы одним из самых либеральных в мире. Во многих странах к запрещенной порнографии относят гораздо более широкий по содержанию объем продукции. Хотя, конечно, Россия – не столь пуританская страна, как Америка...

Правовое регулирование порнографии в США

Порнография (англ. pornography) – термин, упоминаемый в американском праве в несколько отличном от его русского значения смысле.

Порнографические произведения и программы защищены Первой поправкой к конституции США (гарантирующей свободу слова и печати), т.е. их производство и распространение может ограничиваться, но не запрещаться. В этом их отличие от произведений безнравственных или непристойных (англ. obscene), которые могут запрещаться решениями судов либо по закону.

В плане содержания американская порнография ближе российскому понятию «эротического» издания в смысле статьи 37 Закона о СМИ, а «непристойные» – «сексуальной и порнографической продукции» с точки зрения не вступившего в силу ФЗ «О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера». Отличие непристойных произведений от порнографических, по определению, вынесенному Верховным судом США (по делу «Миллер против штата Калифорния», 1973 г.), состоит в том, что последние:

• не должны возбуждать у читателя «низменных инстинктов»;

• не должны быть «явно оскорбительными» для рядового читателя, т.е., по крайней мере, не должны содержать описания (изображения) «очевидных половых актов, совершаемых в нормальном или извращённом виде, фактически происходящих или симулированных», а также «мастурбации, экскремации и распутной демонстрации половых органов»;

• должны обладать «существенной литературной, художественной, политической или научной ценностью».

Верховный суд постановил, что реальное содержание этих несколько размытых определений должно определяться в каждом конкретном случае местными судами, исходя из современных усредненных стандартов конкретного штата или города и применительно ко всему изданию (произведению), а также на основе законов штатов, которые могут более точно определить понятие непристойности. Исторически рамки этой сферы сужаются по мере роста общественной терпимости к сексуальным описаниям и изображениям. Распространение непристойных произведений по радио и эфирному телевидению запрещается.

Ещё в конце 1960-х годов Верховный суд разрешил демонстрацию нарушающих общественный вкус зрелищ и распространение продукции, если при этом доступ в соответствующие заведения запрещён для несовершеннолетних, а товары не навязываются посетителям.

Как и в России, определением мест показа эротических зрелищ и порядка распространения порнографической продукции занимаются органы местного самоуправления. Их решения носят иногда взаимопротиворечащий характер. В 1972 году власти промышленного Детройта приняли положение, по которому специализированные книжные магазины «для взрослых» (в которых обычно продаются и предметы сексуально-прикладного назначения) и зрелищные заведения «для взрослых» (в которых демонстрируют «специфическую сексуальную деятельность или анатомические детали человека») должны располагаться в разных частях города, а не сосредотачиваться в нескольких кварталах. При этом каждое заведение должно было располагаться на расстоянии не менее тысячи футов (305 м) от двух других подобных заведений и от таких, для открытия которых требуется лицензия местных органов власти. К последним относятся зрелищные заведения, кабаре, бары, ломбарды, гостиницы и мотели, бильярдные, общежития, комиссионные магазины, заведения чистильщиков обуви, а также танцевальные залы. Такие злачные места должны были находиться на расстоянии не ближе 500 футов от любого жилого помещения. В 1976 году законность строгостей детройтских властей подтвердил Верховный суд, заявив, что здесь нет нарушений конституционных прав граждан, так как лежащая в основе оспариваемых решений общественная и политическая мысль важнее предлагаемого в злачных заведениях содержания.

Как ни странно, десять лет спустя Верховный суд использовал тот же аргумент при подтверждении правомерности решения властей в вашингтонском пригороде Рестоне об удалении для «сохранения качества городской среды» всех злачных мест в специально отведённую для них зону, несмотря на то, что в данном случае власти сосредоточили, а не рассредоточили «заведения для взрослых».

Но можно привести примеры, когда суды отменяли решения местных властей. В городе Энн Эрбор (штат Мичиган) разрешалось занимать под специализированные книжные магазины фактически лишь 0,23% территории населённого пункта, при этом литература «для взрослых» не могла составлять более 20% книг, выставленных в них для продажи. В 1987 году апелляционный суд Шестого округа постановил, что никакими процентами нельзя ограничивать объем торговли в принципе легальной литературы.

В 1981 году Верховный суд США указал на то, что решение властей городка Маунт Эфраим (штат Нью-Джерси) противоречит Первой (защита свободы слова) и Четырнадцатой (запрет ограничения прав граждан без надлежащей судебной процедуры) поправкам к конституции По решению местной администрации полностью запрещался публичный показ обнаженных тел, в том числе во всех развлекательных представлениях, как-то театральных и танцевальных постановках, концертах и мюзиклах Поводом для запрета, кстати, было появление в зале специализированного книжного магазина витрины с танцующей за стеклом обнаженной женщиной.

Общепризнано, что телевидение и радио являются не только более действенными, чем печать, средствами массовой информации, но и более доступными для несовершеннолетней аудитории.

Исходя из этого в 1978 году Верховный суд (дело «Федеральная комиссия связи против фонда "Пасифика"») подтвердил конституционное право Федеральной комиссии связи (ФКС), правительственного управления, ответственного за регулирование вещания и выдачу лицензий телерадиостанциям, ограничивать выход в эфир «неприличных» (англ. indecent) программ и передач. Спор возник после жалоб слушателей на сатирическую радиопередачу, в которой обыгрывалось значение семи слов ненормативной лексики. В результате этих жалоб ФКС применила штрафные санкции к владельцу радиостанции (фонд «Пасифика»), что и вызвало обращение в суд.

По своему смыслу, разъяснил Верховный суд, границы понятия «неприличность» уже границ понятия «непристойность» Неприличность определяется как «несоответствие принятым стандартам нравственности». В содержание таких материалов входят «вульгарные или шокирующие» выражения, при этом не обязательно наличие обращения к «низменным инстинктам» аудитории.

Согласно этому решению и федеральным законам с конца 1980-х годов вводились и отменялись различные ограничения на трансляцию неприличных по содержанию передач в эфире, от полного запрета в любое время суток до разрешения на показ в ночное время. До последнего времени существовал законодательный запрет сетям кабельного телевещания показывать «сексуально-ориентированные» программы «для взрослых» с 6 часов утра до 10 вечера. Правда, разрешалось их распространять в кодированном виде, делая указанные программы доступными только для подписавшихся абонентов. Эти меры были призваны защитить формирующуюся психику несовершеннолетних от вредного воздействия «сексуально откровенной» телевизионной продукции. Данное положение было опротестовано в судах, в частности компанией «Плейбой», важной статьей доходов которой является распространение программ «для взрослых» по сетям кабельного телевидения.

В настоящее время это ограничение продолжает распространяться только на эфирные телесети и большинство радиостанций. Нарушение запрета является преступлением (с наказанием в виде штрафа и (или) лишения свободы на срок до двух лет) и основанием для аннулирования Федеральной комиссией связи лицензии на вещание.

Весной 2000 года Верховный суд признал запрещающую неприличия статью 505 Закона о телекоммуникациях 1996 года не соответствующей американской конституции. Американские наблюдатели расходятся во мнениях о возможных последствиях принятого решения – одни из них полагают, что это вызовет засилье секса на телеэкранах, другие утверждают, что количество откровенных телепрограмм не изменится из-за «низкого спроса» у аудитории на подобную продукцию.

Нормальной практикой является цензура станциями неприличного содержания транслируемых кинофильмов и песен.

Защита детей от просмотра порнографии или участия в ее производстве представляет собой предмет особой заботы американских судов и законодателей. Считается, что Первая поправка не распространяется на права несовершеннолетних. Производство, распространение, владение или просмотр порнографических материалов с участием детей до 16 лет преследуется федеральным законом «О защите детей от сексуальной эксплуатации» (1977) и соответствующими законами штатов.

Закрепление прочитанного материала

1. В чем смысл изменений в составе статьи о порнографии, внесенных при принятии УК РФ?

2. Почему неприменима статья о хулиганстве к распространению в СМИ ненормативной лексики?

3. В чем плюсы и минусы регионального законодательства о защите нравственности?

4. Объясните, в чем роль решений экспертных комиссий при определении характера эротического произведения? Какими критериями может пользоваться комиссия при вынесении своих решений?

5. В вашем городе органы власти решили покончить с распространением порнографии на видеокассетах. Что бы вы посоветовали им записать в текст соответствующего распоряжения?

6. Что является оправдательным обстоятельством для судов США при определении возможности распространения произведений с элементами порнографии?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

УК РФ. Ст. 242.

Закон РФ «О СМИ». Ст. 37.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. С. 528–532.

Проект Федерального закона «О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера» (с комм.) // ЗиП. 1998. № 5. С. 5–12.

Означает ли вето Президента, что закона о нравственности в России не будет? Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1999. № 6. С. 25–27.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Понятия чести и достоинства, оскорбления и ненормативности в текстах права и средств массовой информации. М., 1997.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 207.

Воронина О.А. Тендерная экспертиза законодательства РФ о средствах массовой информации. М., 1998. С. 89–111. (www.medialaw.ru).

Глава X

ИНТЕРНЕТ И ЕГО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Является ли Интернет средством массовой информации?

В других главах в основном речь шла о массово-информационном праве применительно к газетам, журналам, радио- и телепрограммам. С развитием новых форм распространения информации возникает вопрос о применимости существующего для традиционных СМИ правового регулирования к сети Интернет.

Интернет – это совокупность телекоммуникационных сетей (сетей электросвязи), объединённых единой технологией производства и распространения информации (так называемыми «протоколами»). Следуя этому определению и проводя аналогию, например, с телевидением, Интернет можно сравнить с телепередатчиком, релейной станцией и телевизором в их технологической совокупности, но никак не с телепрограммой. Интернет имеет отношение к СМИ постольку, поскольку эта сеть используется (и всё чаще) для распространения сообщений как получаемых журналистами, так и создаваемых в редакциях СМИ. Поэтому, говоря об Интернете как о СМИ, нам следует иметь в виду исключительно сообщения, распространяемые по этой сети.

Но и здесь, между Интернетом и средствами массовой информации, нельзя ставить знак равенства: признаки информации, распространяемой по телекоммуникационным сетям, не совпадают с признаками традиционной массовой информации. Рассмотрим это утверждение, отталкиваясь от нормы закона.

Закон РФ «О средствах массовой информации» характеризует последние как форму периодического распространения массовой информации (ст. 2).

Конечно, развитие Интернета в России происходит стремительно. При этом не следует считать, что компьютер и оплата сетевых услуг уже доступны основной массе российских граждан. Однако можно предположить, что очень скоро наступит время, когда благодаря большей доступности компьютеров для населения и снижению тарифов Интернет, действительно, станет распространять информацию массам, т.е. неограниченному, неопределённо большому количеству людей. Но массовость как компонент массовой информации – это не арифметическая сумма читателей и зрителей, не преодоление порога в тысячу или миллион человек, а отсутствие элитарности у того или иного средства информации. Возможность иметь Интернет дома или на работе по-прежнему говорит о высоком социальном статусе человека, показателем чего не является возможность смотреть телепрограммы, слушать радио или читать прессу.

У Интернета есть признак одновременности распространения информации, столь важный для видовой характеристики СМИ. Одни потребители получают ту же информацию в то же самое время, что и другие. Примерно таким же образом географически удалённые друг от друга читатели газеты в один и тот же день получают информацию, а аудитория ТВ и радио одновременно смотрит или слушает программы.

Однако – и это главное – Интернет не обладает качеством периодичности. Другими словами: если 20 ноября 2002 года читатель получил через Сеть информацию, предназначенную для массового потребления, нет гарантии, что у этой информации будет «продолжение», что это «продолжение» читатель получит на следующий день (как в случае с газетой), или через месяц (как с журналом), или даже 20 ноября 2003 года (как с ежегодным изданием). Более того, у периодических СМИ обновление материала (на компьютерном языке так называемый «апдейт») должно происходить полностью, с сохранением лишь отличительных признаков индивидуализации СМИ – названия, специфической вёрстки, постоянных авторов, основных элементов оформления обложки, звуковых сигналов, заставок и т.п. В этом смысле периодичность существует у всех традиционных СМИ – газет, журналов, теле- и радиопрограмм. К тому же легче доказать, что периодичность есть у не признаваемых отечественными исследователями журналистики в качестве СМИ кинофильмов, звуконосителей (компакт-дисков и кассет), популярной книжной литературы, чем доказать наличие периодичности у Интернета. Исключение составляют электронные версии традиционных средств массовой информации, размещаемые в Интернете, а также специально созданные и зарегистрированные в таком качестве Интернет-издания и агентства. Но первые из них, по сути, лишь иная форма «старых» СМИ, а не новые СМИ, – даже если электронная версия издания несколько отличается от печатной.

Ещё сложнее доказать, прежде всего в отношении Интернет-страниц (сайтов), наличие распространения как важного признака любого СМИ. Из характеристик понятия распространения, данного в статье 2 Закона о СМИ (продажа, подписка, доставка, раздача, вещание), не следует, что в случае Интернет-страниц осуществляется распространение массовой информации. Следовательно, исходя из определений, данных в этом Законе, сайты не должны считаться СМИ.

Хотя, как следует из вышеизложенного, в своём нынешнем состоянии Интернет не может считаться средством массовой информации, по мнению многих, Закон о СМИ подходит для регулирования деятельности Интернета. Так считает и Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. На конец 2001 года МПТР зарегистрировало более 500 СМИ, распространяемых в Интернете. Зарегистрировавшись в МПТР, Интернет-издание получает определённые экономические льготы, предусмотренные в российском законодательстве для СМИ. Такой порядок подтверждается Письмом Министерства РФ по налогам и сборам (МНС) «О порядке налогообложения организаций, размещающих периодические издания в сети Интернет» от 11 мая 2000 года. В случае получения такими организациями свидетельства о регистрации в качестве средства массовой информации, МНС предписывает распространять на них льготы по налогу на прибыль, существующие для редакций традиционных СМИ. Авторы зарегистрированных Интернет-изданий приобретают статус журналиста со всеми полагающимися ему правами. С другой стороны, у тех же авторов возникают и обязанности журналиста, а виртуальное СМИ может получить предупреждение МПТР за нарушение норм статьи 4 Закона о СМИ и, по крайней мере теоретически, быть закрытым по суду, как и традиционное СМИ.

Зарегистрированные в МПТР Интернет-СМИ должны соблюдать определённые, возможно, неожиданные для них правила, предусмотренные Законом о СМИ.

Интересно, что в США в декабре 2001 года был создан судебный прецедент, дающий Интернет-журналистам такую же юридическую защиту от обвинений в диффамации, какую имеют работники традиционных СМИ. Американский Интернет-бюллетень «Нарконьюс», специализирующийся на антинаркотической пропаганде, распространил сообщение о том, что президент Национального банка Мексики причастен к торговле наркотиками. Банк обвинил сайт NarcoNews.com в клевете. Верховный суд штата Нью-Йорк принял решение, в котором впервые распространил норму, установленную в деле «"Нью-Йорк Таймс" против Салливана» (см. об этом в гл. XI), на сетевые СМИ. Теперь обвинить их в клевете можно только в случае, если высказывания будут признаны злонамеренными.

Статья об «иных СМИ»

Авторы проекта Закона о СМИ утверждают, что ещё в 1990–1991 годах они предполагали степень развития новых технологий и поэтому заложили в тексте законопроекта нормы, касающиеся так называемых «иных средств массовой информации». Речь идёт о статье 24, основной смысл которой сводится к тому, что правила, установленные Законом о СМИ для радио- и телепрограмм, применяются в отношении периодического распространения массовой информации через телекоммуникационные сети. Здесь нужно вспомнить, что почти все правила, установленные для радио- и телепрограмм, записаны в так называемых «мёртвых статьях» закона, и в отношении телекоммуникационных сетей применить их при всём желании не так просто. Например, сложно доказать необходимость выдачи Интернет-СМИ лицензии на вещание как необходимого в соответствии со статьёй 31 Закона о СМИ условия для распространения продукции средства массовой информации. Остаётся совершено непонятным, почему новые СМИ должны регистрироваться как радио- и телепрограммы, а не как печатные издания. Интернет не занимает никаких частот, и речь не идёт об «ограниченном ресурсе» каналов распространения.

Применение к Интернету других правил, установленных Законом о СМИ для радио- и телепрограмм, также вызывает ряд практически сложноразрешимых вопросов. Известно, например, что если какая-либо порочащая информация распространена по радио- или в телепрограмме, то тот, чью честь или деловую репутацию она ущемила, вправе по Гражданскому кодексу и по Закону о СМИ потребовать опровержения (см. гл. XI учебника). Так, видимо, должно быть и с Интернет-СМИ. Опровержение по радио и телевидению следует передать в то же время суток, что и опровергаемое сообщение или материал. Опровержение в Интернете нельзя передать и тут же его снять, в этом случае оно теряет свой смысл. Но как долго это сообщение должно находиться на сайте? В какой его части? Может ли в том же самом месте сайта размещаться и опровергаемый текст? Если порочащие сведения требуется убрать с сайта, то возможно ли содержащую их информацию хранить в Интернет-архиве по аналогии с хранением подшивки газеты в библиотеке? Если возможно, то вправе ли Интернет-издание делать на него ссылки? Ответов на эти вопросы в Законе о СМИ нет, а без этого опровержение в Интернет-изданиях легко превращается в фарс.

Информационная безопасность

Деятельность в виртуальном пространстве, безусловно, подпадает под действие международных соглашений и обязательств государств в отношении свободы мысли и слова. Все правовые вопросы, связанные с Интернетом, можно разделить на вопросы свободы доступа к Сети и контроля над содержанием сообщений в Сети.

Первая группа проблем связана с тем, что государство не должно препятствовать праву граждан на общение при помощи Сети и не должно враждебно относиться к пользователям Интернета, включая создателей веб-страниц и Интернет-СМИ.

Вторая группа вопросов связана с тем, что Интернет радикально облегчает возможность передачи конфиденциальной информации на большие расстояния, причём позволяет это делать моментально, без таможенного декларирования и пограничного контроля. Если раньше шпионам, для того чтобы передать фотокопии секретных документов, приходилось при перевозке за границу прятать ролики с фотоплёнкой, то теперь для того, чтобы передать «в Центр» такого рода информацию, достаточно просто послать её по сети Интернет. Это усложняет задачу государства по охране своей безопасности, по охране государственной тайны, но и не делает эту задачу невозможной. В целях предотвращения шпионажа и других противоправных действий государство занимается контролем за содержанием распространяемых через Интернет материалов, например, обращаясь к провайдерам Интернет-услуг с просьбой копировать электронную почту тех или иных отправителей сообщений. При этом происходит нарушение права граждан на тайну переписки, но в цивилизованных странах делается это, как правило, только с разрешения суда.

Создаются управляемые спецслужбами системы контроля за пересылаемыми по Сети сообщениями. Именно такая система, «Эшелон», организована пятью странами Запада под руководством Соединенных Штатов Америки. «Эшелон» позволяет перехватывать большую часть телекоммуникационного обмена в странах Запада, оцифровывать её и сканировать с помощью интеллектуальных технологий контекстного поиска для нахождения определённых ключевых слов. Эта система обеспечивает практически глобальный контроль за международными, а в ряде случаев и внутренними телефонными переговорами, телексом, телефаксом и электронной почтой. Разведывательные службы стран-участниц системы «Эшелон» обмениваются друг с другом словарями ключевых слов, и как только такие слова обнаруживаются в сообщениях, эти сообщения немедленно пересылаются на компьютер той службы, в чей словарь они входят. Следует отметить, что в отличие от ряда других систем электронной разведки, созданных во времена «холодной войны», эта система ориентирована не столько на военные цели, сколько на обслуживание правительственных и коммерческих организаций и даже частных лиц. По мнению ряда членов французского парламента, европейский авиастроительный консорциум «Эрбус» потерял в 1995 году заказ на сумму в 6 млрд. долларов из-за того, что подробности этой сделки были перехвачены системой «Эшелон» и переданы конкуренту – американской компании «Боинг».

В то же время именно благодаря «Эшелону» смогли быстро – уже через три дня – обнаружить злоумышленника, запустившего в 2000 году в Интернет вирус «I love you», который поразил компьютеры почти во всём мире: просмотрев всю перехваченную почту, спецслужбы, в конце концов, вышли на первого отправителя сообщения.

У американцев есть также система «Карнивор», позволяющая отслеживать и анализировать всю входящую и исходящую электронную почту. Дополнительный компьютер сканирует имеющуюся в наличии почту пользователей электронного сервера. Из огромного потока информации программа выбирает файлы, которые относятся к конкретному человеку.

В июле 2000 года английский парламент принял закон, согласно которому правительственные органы страны получили право отслеживать электронную почту граждан, а также декодировать зашифрованные сообщения. Представители британского агентства внутренней разведки МИ-5 теперь вправе просматривать логи Интернет-трафика и содержание зашифрованных писем. Знакомиться с электронной почтой граждан можно лишь на основании соответствующего ордера. Провайдеры Интернет-услуг обязаны проложить в так называемый «Правительственный центр технической поддержки» специальные каналы связи и передавать информацию о телекоммуникационном обмене. На возмещение провайдерам расходов по установке дополнительного оборудования было выделено 30 млн. долларов.

Подобного рода систему создали и в нашей стране – это пресловутый СОРМ-2. СОРМ – «Система технических средств содействия оперативно-розыскным мероприятиям» – позволяет Федеральной службе безопасности отслеживать интересующую её информацию и каналы, по которым она идёт. «Под колпаком» оказываются в первую очередь электронные АТС, фирмы-провайдеры Интернет-услуг, пейджинговые компании и компании по предоставлению мобильной телефонной связи. К помощи СОРМа помимо ФСБ могут прибегать МВД, налоговая полиция и др. – всего восемь субъектов. Разработка и установка СОРМа в России объясняется необходимостью усиления борьбы со шпионажем и террористической деятельностью.

Так же, как и на Западе, в нашей стране цена незаконно собранным сведениям невелика. Пленум Верховного Суда РФ в своём Постановлении от 31 октября 1995 года (№ 8) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» обратил внимание судов на то, что результаты оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением конституционного права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, могут быть использованы в качестве доказательств по делам, лишь когда они получены по разрешению суда на проведение таких мероприятий и проведены следственными органами в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

Важным способом нормативного обеспечения безопасности в Сети является лимитирование возможностей шифрования сообщений. Ограниченные ресурсы любого государства, пытающегося контролировать распространение информации через Сеть, будут быстро подорваны, если при передаче информации через Интернет используются шифры, которые специальным службам сложно либо не под силу разгадать. Поэтому во всем мире власти вводят ограничения возможностей зашифровывать сообщения, распространяемые по Сети. Делается это двумя способами. Первый – это ограничение использования любого шифра без регистрации. Обычно сложность шифров ограничивают 128 битами, реже – 256. Второй путь – все более сложные шифры, которые применяют составители компьютерных программ, пользователи и провайдеры информационных услуг, должны быть известны государству и регистрироваться соответствующей службой.

Например, в России Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (1995) устанавливает, что организации, выполняющие работы в области проектирования и производства средств защиты информации, должны получать лицензии на этот вид деятельности (ст. 19, п. 3). Лицензированием деятельности, связанной с шифровальными средствами и предоставлением услуг по шифрованию информации, занимается Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ). Это означает, что осуществляющие такую деятельность организации автоматически попадают под наблюдение и контроль со стороны компетентных органов.

Необходимо отличать нарушения информационного права с использованием компьютерных сетей от нарушений компьютерного права. К последним относятся преступления против самих компьютерных систем и сетей. Эта сфера правонарушений, строго говоря, никакого отношения к правовому регулированию средств массовой информации не имеет. Речь в данном случае идет о нарушениях норм статей специальной главы «Преступления в сфере компьютерной информации» Уголовного кодекса РФ. Незаконный доступ к компьютерной информации, повлекший за собой уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы компьютеров, компьютерной системы или сети, наказывается штрафом от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда, либо исправительными работами на срок от шести месяцев до одного года, либо лишением свободы на срок до трех лет. За те же самые деяния, но повлекшие по неосторожности тяжкие последствия, предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок от трех до семи лет (ст. 273 УК РФ).

Правовое регулирование содержания сообщений

К нарушениям информационного права с использованием компьютерных сетей относятся, прежде всего, нарушения, связанные с содержанием того, что передаётся по этим сетям. Кроме информационной безопасности эти проблемы относятся к правовому регулированию содержания сообщений, соблюдению авторских и смежных прав, правил электронной торговли и др. По большому счёту, речь здесь идет о применении норм традиционного права к новым формам отношений.

Характерным примером применения старого права к новой форме может служить решение баварского суда в Германии, обязавшего компанию по предоставлению Интернет-услуг «Компью-серв» перекрыть доступ к неонацистским сайтам (физически находящимся в Канаде) для пользователей из Германии. Это решение связано с тем, что в Канаде была создана организация, распространявшая информацию о том, что Холокоста, т.е. геноцида евреев в Германии во время правления там Гитлера, не было, а нацизм является важной, нужной и необходимой для общества идеологией. Так как по немецкому законодательству такого рода пропаганда является преступлением, то и распространение подобной информации по компьютерным сетям по решению суда тоже было признано преступлением. Так как немецкий суд не вправе предпринять эффективных действий в отношении собственно распространителей, проживающих в Канаде, то были приняты меры против компании, которая предоставляла услуги по передаче такой информации. Результатом решения суда стало прекращение доступа немецких пользователей к соответствующим канадским серверам по примерно 200 линиям связи. И хотя в то время (а дело рассматривалось в 1997 году) это решение сочли важной победой правосудия над распространением незаконной информации в Интернете, вскоре стало очевидно, что такие действия – не окончательное решение проблемы. Вчера такого рода информация приходила из Канады, сегодня она может прийти из Ирландии, а завтра – из Тайваня. Уследить за этим процессом и –самое главное – каждый раз принимать соответствующие судебные решения довольно сложно. Хотя на какой-то период времени и для принятия прецедентных решений такая мера принуждения служит достаточно эффективным средством.

Нарушения авторского права

Проблема соблюдения авторских и смежных прав в Сети связана, прежде всего, с тем, что, открывая тот или иной сайт, пользователь Интернета «сгружает» его содержимое, т.е. автоматически копирует форму и содержание сайта на свой компьютер. Уже в тот момент, когда его глаза смотрят на монитор компьютера, он видит сделанную им копию произведения.

Как мы знаем из главы VII, правомерно, если эта копия сделана в законных личных целях. Другой вопрос, как в дальнейшем будет использоваться произведение, полученное через Интернет. По авторскому праву с электронной копией произведения следует обращаться в соответствии с теми же правилами, что и с любой другой, – сделанной на ксероксе, полученной в результате магнитофонной записи и т.д. При этом необходимо помнить, что правовой режим произведений, которые находятся в Интернете, не отличается от статуса произведений, зафиксированных на компакт-дисках, магнитофонной ленте, в книгах, нотных тетрадях, блокнотах и т.д. Размещение в компьютерной сети произведений, в принципе охраняемых авторским правом, не означает разрешения правообладателей на их бесконтрольное копирование либо другое использование.

Все пользователи Сети, создающие свои собственные сайты либо рассылающие информацию (произведения) по электронной почте, должны помнить, что в случае использования при этом перепечаток изображений, звуковых файлов и других объектов исключительных авторских прав они обязаны предварительно получать на это согласие владельцев этих произведений. Статья 2 Закона «Об авторском праве и смежных правах» имеет прямое указание на то, что «запись произведения в память ЭВМ также является воспроизведением». Как и в отношении произведений, воплощенных на других материальных носителях, здесь могут быть сделаны исключения, предусмотренные нормами о правомерном использовании в личных и других целях по статьям 18 и 19 того же Закона (см. главу VII).

Другое дело, когда факт воспроизведения выходит за рамки «справедливого использования». Даже если безобидные фанаты той или иной рок-группы, создав Интернет-сайт в честь любимых музыкантов, сделают возможным «скачивать» с этого сайта тексты и музыку песен, клипы этой группы (пусть даже бесплатно!), это может нанести серьезный ущерб как самим музыкантам, так и работающей с ними звукозаписывающей компании. Ведь в результате такой деятельности фанатов некоторое количество меломанов не купит компакт-диск, а просто «скачает» файл из Интернета.

В российском контексте эта проблема в значительной мере актуальна для авторов, сотрудничающих с периодическими печатными изданиями, выходящими также в электронной форме. Согласно законодательству Российской Федерации право использования редакциями газет или журналов материалов, подготовленных для своих изданий, не распространяется по умолчанию на онлайновые публикации. Однако на практике при подготовке электронных версий этих изданий отдельные соглашения заключаются далеко не всегда. На Западе также требуется оговаривать использование произведений в онлайновых версиях СМИ. Так, ещё в 1994 году объединение американских писателей подготовило рекомендации для авторов, заключающих соглашения об электронном воспроизведении созданных ими текстов. Позиция составителей этого документа заключается в том, что и при онлайновых публикациях писатели должны сохранять за собой авторское право и право на отчисления с продаж «виртуальных» экземпляров их книг.

Что же касается музыкальных произведений, наиболее часто копируемых в Сети, то практика регулирования возникающих здесь отношений указывает на тенденцию к использованию по аналогии правил регулирования отношений правообладателей с вещателями. В большинстве стран, например, радиостанции добровольно отчисляют фиксированные суммы правообладателям музыкальных произведений. Ещё недавно Интернет-вещание было одним из фронтов войны за соблюдение авторских и смежных прав, которую вели звукозаписывающие компании с создателями, как они считали, «пиратских» музыкальных сайтов. Веб-вещатели свободно транслировали музыку, не заботясь о получении разрешения или о выплате полагающихся гонораров. Основным их аргументом было низкое качество транслируемой музыки. Веб-трансляцию, утверждали они, трудно считать распространением (копированием) музыкальных произведений, поскольку при существующем качестве воспроизведения они не имели никакой коммерческой ценности. Однако уже в декабре 2000 года Управление США по авторским правам вынесло решение, согласно которому сайты, занимающиеся трансляцией музыкальных произведений в Сети, должны выплачивать такие же авторские отчисления, как и обычные радиостанции. Подобная практика складывается и в Западной Европе.

Нормативное регулирование

На сегодняшний день ни в одной из стран мира нет всеобъемлющего (кодифицированного) законодательства по Интернету. Существующие нормативные (подзаконные) акты регулируют частные аспекты его функционирования, и, прежде всего вопросы электронной торговли и электронной цифровой подписи, вопросы доступа к телекоммуникационным сетям и др.

Нормы, которые можно было бы применить к отношениям, возникающим «по поводу Интернета», «разбросаны» по законодательным актам различных отраслей права. В первую очередь они содержатся в нормах права об интеллектуальной собственности, в компьютерном праве, в законодательстве о телекоммуникациях (связи).

Наиболее продвинутая в развитии Интернета страна, Соединенные Штаты Америки, имеет и самое развитое законодательство в этой сфере. В одном только штате Калифорния принято около двадцати законов, затрагивающих отношения в Сети. В 1996 году в США был принят федеральный закон «О телекоммуникациях». Этим актом был модифицирован федеральный закон 1934 года «О связи». Новый закон в основном касается технических сторон телекоммуникаций – развития конкуренции, доступности межсетевых соединений, формирования тарифной политики и т.п.

Его частью является злополучный закон «О материалах неприличного характера в Сети». О нем много писали в прессе, однако он так и не смог вступить в силу, поскольку сразу же после его принятия в 1996 году телекоммуникационные компании подали иски в суды о признании закона противоречащим американской конституции. Иски были удовлетворены. Конгрессмены отреагировали тем, что вскоре приняли новый закон со схожим содержанием, но с другим названием. Но и он был признан судами неконституционным. Эта «дуэль» между судебной и законодательной системой США продолжалась более четырех лет, причём законодатели, в конце концов, проиграли.

В чём же суть Закона «О материалах неприличного характера в Сети» и почему он был признан неконституционным? Закон сводится к тому, что обязывает взрослых предотвращать доступ несовершеннолетних к порнографии. Те же, кто (умышленно или неумышленно) распространяет порнографию среди детей либо, занимаясь её распространением, не принимает мер для того, чтобы несовершеннолетние не получали к ней доступа, признаются уголовными преступниками и могут понести наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет.

Против этой нормы как таковой никто не возражал, для отмены закона никто не использовал Первую поправку к конституции США и аргументов о свободе слова. Возражали против другого – предусмотренного в законе механизма определения того, принял ли персонал компании-провайдера все меры, чтобы дети не получили доступа к информации сомнительного содержания.

На сегодняшний день существует несколько способов, широко используемых в различных странах мира, для ограждения несовершеннолетних от информации определённого рода. Это может быть требование к пользователю сообщить номер своей кредитной карточки перед тем, как получить доступ на тот или иной сайт; предложение заполнить анкету, чего ребенок не всегда сможет сделать в силу незнания ответов на все вопросы, которые в ней заданы. Однако, учитывая темпы акселерации, эффективность этих мер достаточно ограничена: дети могут научиться обманывать тех, кто составляет «умные» вопросы, узнать номер кредитной карточки родителей и т.д. В результате, с одной стороны, провайдер как будто «принял все возможные меры», но с другой, так как несовершеннолетние всё равно получают доступ к запретной информации, – можно считать, что необходимые меры не были приняты. И виновного могли осудить за это на два года лишения свободы. Именно потому, что механизм, позволяющий убедиться в принятии всех необходимых мер, оставался несовершенным, закон «О материалах неприличного характера в Сети» и был признан неконституционным.

Обеспечение доказательств

Важной проблемой является возможность сохранения улик. Природа информации в Интернете такова, что она (информация) может оказаться неуловимой: сегодня пользователь возмущён нарушением своих прав и хочет, чтобы суд привлёк обидчика к ответственности, а назавтра, войдя в Интернет, пользователь уже не обнаруживает там содержания, послужившего причиной обиды.

Названная проблема особенно остро стоит при доказательстве нарушения авторских прав в сети Интернет.

Один из возможных вариантов действий пострадавшего – обратиться к провайдеру и сообщить ему о нарушении своих авторских прав. Провайдер должен добиться изъятия незаконного содержания либо закрыть сайт, на котором зафиксировано нарушение, и прекратить доступ к нему. Но что делать, если сегодня этот сайт закрывают в одном месте, а на другой день он появляется у другого провайдера? В этом случае необходимо предпринять уже судебные меры по недопущению в дальнейшем подобной порочной практики. Как обеспечить суд вещественными доказательствами? Решение находится где-то на предварительной стадии – до обращения пострадавшего в суд, по крайней мере, до уведомления нарушителей о том, что против них возбуждается уголовное дело или подается гражданский иск.

Одной из таких возможностей является нотариальное заверение факта наличия контрафактного экземпляра произведения на том или ином сайте. Можно делать процедуру открытия сайта в присутствии свидетелей, с записью этой процедуры на видеоплёнку, причём речь должна идти, безусловно, обо всей процедуре от начала до конца.

Другой возможностью обеспечения доказательств – в случае спора об авторстве размещённых в Сети произведений – считается достаточно распространённый способ маркировки их водяными знаками. Специальное программное обеспечение встраивает определенный код, допустим, в графическое изображение. При обычном визуальном рассмотрении не видно каких-либо закодированных обозначений, например фамилии автора, значка авторского права, года издания и т.д. Но при применении специального программного средства можно доказать их неоригинальность. Естественно, ключевой вопрос заключается в том, примет ли это суд в качестве доказательств. Судебных прецедентов на территории Российской Федерации по этому вопросу пока не было, хотя статья 81 нового УПК РФ обязывает признавать вещественными доказательствами любые «предметы и документы, которые могут служить средствами для обнаружения преступления и установления обстоятельств уголовного дела».

Одним из вариантов решения проблемы доказательства авторских прав на произведение, находящееся в Сети, является создание веб-депозитария. Правообладатель копирует на диск содержание своего сайта в том формате, в каком оно размещено в сети Интернет. После этого диск, а также сопроводительные письма и документы, в которых отправитель утверждает, что именно он обладает правами на объекты данного сайта, поступают в систему хранения, государственную или коммерческую. Взамен ему выдается свидетельство с указанием даты принятия объекта хранения. Далее, если ситуация спорная, суд, следственные органы могут истребовать данный диск и рассмотреть его с точки зрения допустимости и относимости доказательств. Такая практика уже имела место в Санкт-Петербурге. Самое сложное здесь – обеспечить гарантии того, что ни хранитель, ни кто-либо другой не подменили материал, и убедить в этом суд.

Сложнее обстоит дело в том случае, когда речь идёт не о фактическом наличии незаконного материала на определённом сайте (т.е. копировании), а, например, о ссылках на наличие этого материала на другом сайте. Следует ли принимать меры против тех, кто размещает ссылки? Ведь при таких условиях трудно доказать, что создана копия авторского произведения.

Глобальный характер Интернета создаёт значительные проблемы в определении юрисдикции, т.е. того, правоприменительные органы какой страны могут рассматривать споры по связанным с Сетью правоотношениям и право какого государства подлежит применению. В таких ситуациях юрисдикция в принципе определяется местом, где находится провайдер либо компьютер, с которого распространяется незаконная информация. Юрисдикцию права можно применить и в случае, если через эту страну проходят телекоммуникационные сети, используемые для распространения запрещённой информации.

Рассмотрим достаточно типичный пример. В канадской провинции Британская Колумбия обсуждается закон, запрещающий её жителям размещать в средствах массовой информации объявления с предложением взять приёмного ребенка. Распространяется ли юрисдикция указанной провинции на дачу ими таких объявлений в Интернете через серверы, расположенные в других провинциях Канады или в других странах мира?

При помощи Интернета человек может совершать действия, признанные преступлением в одних странах мира, но не являющиеся таковыми в других, как, например, в вышеприведённом примере о пропаганде нацизма или в случаях разжигания вражды к определённым религиям, народам, распространения детской порнографии и т.д. Если провайдер находится в стране, где можно безнаказанно заниматься этими действиями, то, как остановить распространение «подрывной» информации на страны, где она запрещена?

Оптимальным решением таких проблем стала бы максимально возможная гармонизация национальных законодательств. Задача заключается не столько в том, чтобы определить географическое местоположение того или иного сайта (это достаточно просто), сколько в том, чтобы законы различных стран, карающие за преступления с использованием Интернета и телекоммуникационных сетей, были одинаковыми либо схожими. Поскольку в обозримом будущем это маловероятно, необходимо заключение международных соглашений. Наиболее активно в этой области действуют Европейский Союз, Международная организация торговли (МОТ) и другие организации, которые фактически «втягивают» в такого рода соглашения другие страны.

В ноябре 2001 года государства – члены Совета Европы, а также США, Япония и Канада проголосовали за принятие конвенции о борьбе с киберпреступностью. Её целью является международное сотрудничество в борьбе против преступлений в Сети и принятие согласованных законодательных мер по их предотвращению. Государства, подписавшие эту конвенцию, обязуются бороться с незаконным использованием Сети для фальсификации баз данных, распространения компьютерных вирусов, нанесения ущерба интеллектуальной собственности, распространения детской порнографии. Конвенция также обязывает Интернет-провайдеров сохранять свои архивы на случай возникновения необходимости их проверки компетентными органами.

Принудительное саморегулирование

Наиболее часто встречающимся способом решения проблем незаконного использования Интернета является саморегулирование. Как правило, это означает, что при обнаружении признаков распространения незаконных материалов провайдеры сами вынуждают нарушителей убирать эти материалы со своих сайтов и (или) прекращать их распространение. В случае отказа провайдеры лишают нарушителей возможности пользоваться Интернет-услугами.

Для того чтобы система саморегулирования функционировала, нужно, во-первых, чтобы общество само следило за тем, как и когда происходят нарушения, и сигнализировало об этом провайдерам. Если в нашей стране такое решение вопроса пока маловероятно, то в западных странах, где подавляющее большинство населения видит в этом свой общественный долг, подобная практика возможна. С целью осуществления саморегулирования создаются ассоциации провайдеров, как это, например, произошло в Германии, Голландии, Великобритании. Они наблюдают за тем, чтобы все, кто входит в эти ассоциации, следили за исполнением законодательства. И если на каком-то сайте появляется, к примеру, незаконно скопированное произведение, то, получив сигнал об этом, провайдер-участник такой ассоциации должен немедленно предпринять меры для того, чтобы материал со страницы был снят.

Это называется принудительным саморегулированием, потому что такие ассоциации не всегда создаются исходя из добрых побуждений провайдеров. Последним порой бывает всё равно, какого рода информация распространяется с помощью Сети, – главное, чтобы как можно большее количество людей пользовалось их услугами. Такое саморегулирование происходит под нажимом государства, которое, прекрасно понимая все сложности задачи правового регулирования Интернета (необходимости создания специальных служб слежения и контроля, дополнительных департаментов в полиции, специально обученных судей и т.д.), а также учитывая, насколько это дорогостоящая, хотя и возможная операция, пытается переложить на провайдеров часть своих функций. В свою очередь при условии, что провайдеры честно исполняют взятые на себя обязательства, государство старается не вмешиваться в сферу Интернета.

Создание системы саморегулирования в интересах и самих провайдеров. Практика нарушения прав в Сети, действительно, существует, это вызывает протесты со стороны обеспокоенных родителей, авторов, общественных организаций. Относительный порядок здесь можно навести либо с помощью полиции, либо усилиями самих провайдеров. Естественно, что в данной ситуации провайдеры предпочитают избегать конфликтов с полицией, самостоятельно решая возникающие проблемы. Саморегулирование – наиболее эффективный на сегодняшний день механизм соблюдения норм права в виртуальном пространстве.

Рассмотрим, как работает система саморегулирования Интернета в Великобритании. Её основой является общественный фонд «Интернет-вотч» («Наблюдение за Интернетом»), созданный в 1996 году, вскоре после того, как полиция направила всем провайдерам страны письмо, в котором были перечислены 140 групп, распространявших материалы незаконной детской порнографии. К провайдерам обратились с просьбой провести собственное расследование и остановить предоставление услуг такого рода. Заметим, что в Великобритании даже хранение подобных материалов считается серьёзным уголовным преступлением.

Организационная структура фонда включает три составляющие: политический совет, который формирует его политику, совет управляющих и директорат. В совет управляющих входят провайдеры Интернет-услуг, в политический совет – представители бизнеса, обществ потребителей, организаций просвещения и защиты детей, правозащитных организаций и т.д. В фонд передаются жалобы на использующих Сеть правонарушителей. Финансируется он за счёт самих провайдеров.

Фонд рассматривает, является ли вызывающий жалобы материал юридически правомерным или нет. Если это незаконный материал, то выясняется, кто в данном случае является провайдером. Если это провайдер из Великобритании, то фонд обязывает его убрать этот материал. Параллельно посылается сообщение в полицию. Если провайдер не подчиняется и не снимает незаконный материал с сервера, то у него появляются все шансы иметь дело с правоохранительными органами. Соблюдение требований фонда в свою очередь является гарантией того, что против провайдеров не будет начато судебное расследование. Фонд обязательно проверяет, действительно ли провайдер убрал незаконный материал со своего сайта. Параллельно отслеживается возможное дублирование этого материала на других сайтах. Для этого существует специальное программное обеспечение. Подавляющее большинство нарушений, с которыми сталкивается фонд, относится к распространению детской порнографии. Встречаются также случаи распространения материалов о ненормальном сексе (с животными и т.п.), о способах изготовления взрывчатых веществ, о различных незаконных финансовых махинациях и схемах.

Закрепление прочитанного материала

1. Что такое «принудительное саморегулирование»?

2. Почему к правовому регулированию Интернета нельзя применить статью 24 Закона о СМИ?

3. Что вы знаете о системе СОРМ-2?

4. Какие отношения регулирует компьютерное право?

5. Поощряет ли автор пиратство, размещая в Интернете свои произведения?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 24.

Мелюхин И.С. Интернет и правовое регулирование // ЗиП. 1996. № 12. С. 1–10.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Телекоммуникации и право / Ред. Ю.М. Батурин. М., 2000. С. 102–109.

Волчтская Е.К., Терещенко Л.К. и др. Интернет и гласность. М., 1999.

Вартанова Е.Л. Информационное общество в стратегии Европейского Союза // ЗиП. 1998. № 3. С. 3–8.

Карелина М.М. Есть ли у Интернета правовые проблемы? // ЗиП. 1996. № 12. С. 11–12.

Цейтин Т.С. Криптография в США // ЗиП. 1996. № 12. С. 15–16.

Агапов А.Б. Основы государственного управления в сфере информатизации в Российской Федерации. М., 1997.

Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций / Под ред. Г.В. Винокурова, А.Г. Рихтера, В.В. Чернышева. М., 1998.

Правовые аспекты лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций / Ред. Г.В. Винокуров, А.Г. Рихтер, В.В. Чернышев. М., 1999.

Глава XI

ЗАЩИТА ЧЕСТИ, ДОСТОИНСТВА И ДЕЛОВОЙ РЕПУТАЦИИ

Основные принципы и понятия

Защита от посягательств на честь, достоинство и репутацию установлена в Конституции РФ – высшем правовом акте государства. В ней предусматривается право каждого человека на защиту своей чести и доброго имени (ст. 21). В той же статье Конституции сказано: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления». Это право вступает в некоторое противоречие с правами на свободу мысли и слова, свободу массовой информации (ст. 29), которое разрешимо лишь при условии того, что одни права (на свободу слова) не будут использованы в нарушение других (на защиту репутации). В связи с этим законодательство предусматривает баланс этих прав, основанный, прежде всего на праве на опровержение.

Принцип, закреплённый в статье 21 Конституции РФ, нашел своё отражение в российском законодательстве. Механизм защиты чести, достоинства и деловой репутации определён в соответствующих положениях Гражданского кодекса РФ и Закона о СМИ, дополняющих здесь друг друга. Заметим, что примерно 90% всех судебных дел, где одной из сторон выступает средство массовой информации, связано с делами о защите чести, достоинства и деловой репутации. Все они разбираются в соответствии со статьёй 152 Гражданского кодекса РФ, которая называется «Защита чести, достоинства и деловой репутации». Так как для журналистов это, пожалуй, самая важная из всех статей Гражданского кодекса, её необходимо досконально знать и очень хорошо понимать.

Честь и достоинство рассматриваются в судах и законодательстве во взаимосвязи. Это означает, что невозможно опозорить (соответственно и защищать) честь и достоинство, разделив эти понятия. Любое посягательство на честь является одновременно посягательством и на достоинство. Связано это с тем, что под честью (в объективном смысле) понимается оценка деятельности человека коллективом, обществом, признание его заслуг и положительных качеств. Достоинство же – это отражение этой оценки в сознании того же человека, самооценка личности, основанная на его оценке обществом. Под деловой репутацией понимают мнение общества о качествах физического или юридического лица в сфере делового оборота, бизнеса. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (1991) определяет суть нарушения деловой репутации как распространение ложных, неточных или искажённых, порочащих хозяйствующего субъекта сведений, способных причинить ему убытки.

Закон охраняет достоинство не только взрослого и дееспособного человека, но и ребёнка, а также душевнобольного.

В целях защиты чести, достоинства и деловой репутации обращаются в суд. Действующее гражданское законодательство относит достоинство личности к числу нематериальных благ, принадлежащих человеку от рождения, неотчуждаемых и непередаваемых (ч. 1 ст. 150 ГК РФ). Условия и порядок осуществления гражданином защиты этих прав детально регламентированы в статье 152 ГК РФ и в дополняющих её нормы статьях 43–46 Закона о СМИ.

Статья 152 ГК РФ состоит из семи пунктов. Первый пункт гласит:

«Гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности.

По требованию заинтересованных лиц допускается защита чести и достоинства гражданина и после его смерти».

Смысл 1-го пункта 152-й статьи заключается в том, что любой человек, субъективно считающий, что его честь, достоинство или деловую репутацию тем или иным образом ущемили, вправе потребовать опровержения. Об этом же праве говорит и Закон о СМИ (ст. 43), однако по нему редакция может отклонить такое требование, если располагает доказательствами правдивости распространённых ею сведений. Необходимость наличия таких доказательств вытекает из нормы пункта 2 части 1 статьи 49 Закона о СМИ, которая обязывает журналиста «проверять достоверность сообщаемой им информации».

Статья 152 ГК РФ предоставляет право обратиться в суд с требованием об опубликовании опровержения, а статья 43 Закона о СМИ предполагает, что обиженные вначале попытаются добиться распространения опровержения через обращение в редакцию и, лишь получив отказ, обратятся в суд. Таким образом, у гражданина есть выбор: обратиться в редакцию и/или в суд. В случае иска в суд последний может обязать редакцию средства массовой информации опубликовать опровержение, если редакция не докажет соответствия истине распространённых ею сведений. Подчеркнём, что на ответчике лежит бремя доказывания соответствия действительности распространённых сведений, истец же не обязан доказывать ложность распространённых утверждений. Истцу лишь необходимо убедить суд, что речь идёт, действительно, о нём и что опровергаемые сведения, действительно, были распространены в СМИ.

Журналист должен чётко представлять: если гражданина Н. в газетной статье назвали взяточником, то он вправе обратиться в редакцию газеты и потребовать публикации опровержения. В этом опровержении редакция должна признать, что у неё нет сведений и оснований утверждать, что гражданин Н. является взяточником, и она выражает сожаление по поводу того, что его так назвали. Если редакция откажет, гражданин Н. вправе после этого либо независимо от обращения в редакцию обратиться в суд, чтобы уже суд заставил редакцию сделать это. И на суде именно редакция должна будет доказывать, что гражданин Н., действительно, берёт взятки[37].

Примером может служить решение, принятое 31 октября 2001 года Мещанским межмуниципальным судом г. Москвы, отклонить иск ОАО «Брынцалов-А» к журналисту Дмитрию Фролову, редакции газеты «Новые известия» и информационно-издательской группе «Новые известия» о защите чести, достоинства и деловой репутации. В апреле 2001 года газета «Новые известия» опубликовала статью, автор которой описывал подробности так называемого «инсулинового скандала». В центре этого скандала фигурировала компания «Брынцалов-А», по вине которой был сорван государственный заказ на поставки генно-инженерного инсулина в Россию. Инсулин планировалось закупить в Европе на сумму 40 млн. рублей. Дмитрий Фролов утверждал в своей статье, что компания «Брынцалов-А» вместо генно-инженерного инсулина закупала и поставляла животный инсулин. Представители компании подали иск о защите чести, достоинства и деловой репутации, потребовав опровержения сведений, изложенных в статье. Однако в ходе судебного рассмотрения иска автор статьи привёл доказательства того, что опубликованная статья не содержала ложных сведений, и суд отклонил иск.

Таким образом, истец доказывать свою правоту в суде не должен. Если редакция не сможет подтвердить истинность своих утверждений, этого будет достаточно, чтобы суд удовлетворил требование о защите чести и достоинства. Правда является здесь главным средством защиты для СМИ.

В первом пункте 152-й статьи используется термин «порочащие сведения». Юридический смысл этого понятия определён пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 18 августа 1992 года «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц». Согласно данному толкованию порочащими являются не соответствующие действительности и умаляющие честь и достоинство гражданина либо деловую репутацию гражданина или юридического лица сведения, содержащие утверждения о нарушении гражданином или юридическим лицом действующего законодательства или моральных принципов. Здесь приведены также примеры того, какие сведения могут составлять нарушения этих принципов: о совершении нечестного поступка, неправильном поведении в трудовом коллективе, в быту, иные сведения, порочащие производственно-хозяйственную и общественную деятельность, деловую репутацию и т.п. Эта формулировка немного страдает советским наследием, особенно в части «поведения в трудовом коллективе», но в целом она приемлема и помогает судам общей юрисдикции при принятии решений. Её суть заключается в том, что для признания сведений порочащими необходимо, чтобы они:

• не соответствовали действительности;

• содержали утверждения о нарушении законодательства или моральных принципов.

Российское законодательство отличается от права большинства государств тем, что в нашей стране заинтересованные лица, причём необязательно родственники, могут подавать иски о защите чести и достоинства умерших людей. За рубежом принято считать, что честь и достоинство умирают вместе с человеком.

Случаи защиты чести и достоинства умерших людей уже были в нашей стране. Самый известный из них – иск Российской академии наук (РАН) к учредителю русскоязычной версии журнала «Плейбой» и его редактору А.К. Троицкому в связи с публикацией карикатуры, ущемляющей честь и достоинство математика Софьи Ковалевской (1850–1891). В ноябре 1995 года редакция «Плейбоя» решила создать «галерею великих женщин отечественной истории» – естественно, в обнажённом виде. Истец утверждал, что публикация в журнале непристойного изображения великой женщины безнравственна не только по отношению к конкретному историческому лицу, «но и к многотысячному коллективу Российской академии наук». Головинский межмуниципальный районный суд г. Москвы в 1997 году признал, что использование имени Софьи Ковалевской под иллюстрацией эротического изображения женщины ущемляет её честь и достоинство, в связи с чем признал обоснованными и удовлетворил исковые требования РАН (кроме требований о возмещении морального вреда).

Закон о СМИ предоставляет право подавать иски либо самому гражданину, либо его законным представителям. Такая ситуация разумна и справедлива, если порочащие сведения распространены в отношении лиц, не способных самостоятельно защитить свою честь и достоинство (прежде всего несовершеннолетних, а также ограниченно дееспособных и недееспособных). В свою очередь ГК РФ, говоря о «заинтересованных лицах», фактически не ограничивает круг субъектов данного права. Ими могут быть даже юридические лица – органы власти и управления, профсоюзы, предприятия, организации и т.д.[38]

Для подачи иска в суд с требованием опровержения и защиты чести и достоинства, деловой репутации в порядке статьи 152 срок исковой давности не предусмотрен.

До начала слушаний по иску в суде, стороны могут достигнуть мирового соглашения, которое избавит их от потери времени и сил в зале суда. Такое соглашение должно быть утверждено решением суда и, естественно, устраивать и истца, и ответчика. Например, в октябре 2001 года Пресненский межмуниципальный суд г. Москвы утвердил заключение мирового соглашения по иску о защите чести, достоинства и деловой репутации бывшего заместителя начальника столичного ГУВД Василия Юрченко, который обратился в суд с иском после публикации в газете «Московский комсомолец» статьи «Пируэт на кожуре банана» 16 февраля 2001 г. По мнению истца, в статье были изложены не соответствующие действительности сведения о возбуждении против него двух уголовных дел. Он просил суд обязать редакцию опубликовать опровержение и взыскать с газеты компенсацию за причинение морального вреда в размере 7 млн. руб. Иск был предъявлен к газете «Московский комсомолец» и ее журналисту Александру Хинштейну. По сообщению РИА «РосБизнесКонсалтинг», стороны «нашли взаимоприемлемый консенсус» на следующих условиях: В. Юрченко отзывает свои исковые требования, а газета в определенный срок публикует статью А. Хинштейна, посвященную МВД РФ. По словам адвоката истца, «в рамках статьи сведения об истце будут изложены в ином – соответствующем действительности ракурсе».

Опровержение

Второй пункт статьи 152 ГК РФ, в частности, гласит:

«Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации».

Это положение развивается в статьях 43–45 Закона о средствах массовой информации, в которых говорится о порядке публикации опровержения в том же средстве массовой информации. Опровержение должно быть опубликовано на том же месте полосы печатного издания, где был напечатан первоначальный материал, набрано тем же шрифтом и помещено под заголовком «Опровержение», а если речь идёт о радио или телевидении, то передано в той же передаче и в то же время дня. В статьях указаны и сроки опубликования (выхода в свет) опровержения. Его текст при желании может быть написан самим потерпевшим. В этом случае редакция не вправе вносить в него изменения. Объем опровержения не может превышать объёма опровергаемого фрагмента более чем в два раза, но не может быть меньше одной машинописной страницы. Цель таких ограничений состоит в том, что, если честь и достоинство человека унизили одним словом, это вовсе не означает, что опровержение также должно состоять из одного – максимум двух слов.

Смысл этой юридической нормы, видимо, заключается в том, чтобы издания не «задвигали» опровержения в самое неприметное место и не печатали его петитом. Однако случай, происшедший в Ульяновской области с газетой «Симбирские губернские ведомости», показывает неожиданную сторону этой нормы. В марте 1997 года газета опубликовала запрос депутатов Государственной Думы, в котором Президенту и Генеральному прокурору РФ сообщалось, что «губернатор области Ю.Ф. Горячев использует вверенную ему власть... в целях личного обогащения должностных лиц и своих близких». Запрос был помещен на первой полосе под заголовком «ДЕПУТАТЫ ГОСДУМЫ ОБВИНИЛИ АДМИНИСТРАЦИЮ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ В КОРРУПЦИИ», набранным крупным шрифтом. Губернатор подал против газеты иск о защите чести и достоинства, который был частично судом удовлетворен. В частности, суд решил, что «сведения, содержащиеся в заголовке публикации... не являются дословным воспроизведением депутатского запроса и обязательным сообщением», публикация которых освободила бы редакцию от ответственности. Редакцию обязали опубликовать подготовленное истцом опровержение, состоящее всего из двух предложений (т.е. даже меньше минимального, предусмотренного Законом о СМИ размера). Обжаловав это решение во всех возможных инстанциях и получив отказ, редакция выполнила требования суда: на первой полосе «Ведомостей» появилось напечатанное шрифтом обычного размера опровержение, дословно повторяющее предписанный судом текст. По мнению редакции, инцидент был исчерпан. Однако через несколько дней после публикации опровержения с газеты неожиданно взыскали 4 млн. (неденоминированных) рублей штрафа «за ненадлежащее исполнение решения суда». Кроме того, в редакцию пришёл повторный исполнительный лист с требованием вновь опубликовать опровержение, причем «тем же шрифтом», что и опровергаемый заголовок.

Действительно, четвёртый пункт статьи 152 говорит о том, что если решение суда не выполнено, то на нарушителя может налагаться штраф, который, однако, не освобождает его от обязанности выполнить предусмотренное таким решением действие, т.е., несмотря на то что редакция платит штраф, она всё равно обязана опубликовать опровержение или дать ответ в газете. Штраф взыскивается в доход государства (в соответствии со ст. 201 и 406 ГПК РСФСР и ст. 206 Арбитражного процессуального кодекса РФ) в размере до 200 установленных законом минимальных размеров оплаты труда. При последующих нарушениях того же решения суда (без уважительных причин) относительно новых сроков исполнения размер штрафа каждый раз удваивается.

Редакция же Ульяновской газеты поступила следующим образом: светлым шрифтом был воспроизведён заголовок статьи, поверх него теми же, что и заголовок, трехсантиметровыми по высоте буквами набрано «ОПРОВЕРЖЕНИЕ» и дан его полный текст жирным шрифтом, размер которого лишь в два раза превышал стандартный для газетного текста (два предложения опровержения, напечатанные шрифтом заголовка, заняли бы всю первую полосу). Однако и после повторной публикации опровержения судебный исполнитель не оставил газету в покое. Был составлен акт о злостном неисполнении решения суда (ст. 315 УК РФ), и появилось постановление о возбуждении уголовного дела против главного редактора данного издания. Дело, вызвавшее большой общественный резонанс, впоследствии было закрыто. Однако нельзя забывать, что статья 315 Уголовного кодекса РФ, устанавливающая ответственность за неисполнение решения суда, в подобной ситуации может послужить достаточно мощным рычагом воздействия на главного редактора.

Право на ответ

Третий пункт статьи 152 ГК РФ гласит:

«Гражданин, в отношении которого средствами массовой информации опубликованы сведения, ущемляющие его права или охраняемые законом интересы, имеет право на опубликование своего ответа в тех же средствах массовой информации».

Если во втором пункте статьи речь шла о сведениях, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию, то в третьем – об ущемлении прав и охраняемых законом интересов. В чём здесь разница? Те или иные сведения могут не затрагивать чести и достоинства человека в смысле статьи 152, но в то же время ущемлять его права. К ним, по мнению авторов выпущенного Фондом защиты гласности Комментария к Закону о СМИ, могут быть отнесены любые закреплённые в законодательстве права и интересы граждан и организаций. Речь может идти, например:

• о фактических ошибках (в названии должности интервьюируемого, в отчестве, годе рождения и т.п.);

• о порочащих, но соответствующих действительности сведениях (тенденциозно подобранных фактах, одностороннем освещении события и т.п.).

В таких случаях пострадавшее лицо вправе обратиться в суд, либо – по Закону о СМИ (ст. 46) – в редакцию с требованием опубликовать его ответ. Порядок опубликования ответа идентичен порядку опубликования опровержения.

Особое значение право на ответ имеет во время предвыборных кампаний. Поэтому законодательство о выборах особо предусматривает возможность для кандидатов опубликовать «разъяснение» (по сути тот же ответ) до окончания срока агитации.

Моральный вред

В пятом пункте статьи 152 ГК РФ читаем:

«Гражданин, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, вправе наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причинённых их распространением».

В то же время в соответствии со статьёй 62 Закона о СМИ в случае причинения неимущественного (морального) вреда в результате распространения в СМИ не соответствующих действительности сведений, даже если они не затрагивают честь и достоинство гражданина, суд вправе назначить возмещение этого вреда. Так, несколько лет длилась судебная тяжба между нижегородским журналистом И. и генеральным директором местного акционерного общества К. Конфликт возник после статьи в газете, в которой И., по мнению истца, нанёс ему моральный вред, неправильно указав размер его зарплаты – 16 тыс. рублей вместо 15 тыс., и якобы К. пришлось отчитываться за недостающую 1 тыс. зарплаты перед женой.

Итак, кроме опровержения можно потребовать возмещения убытков и причинённого морального вреда, причём одно необязательно должно быть связано с другим. В чём разница между убытками и моральным вредом? Лицо может понести реальные убытки в результате того, что в СМИ была распространена информация, порочащая его честь и достоинство. Например, в газете написали, что N – нечестный коммерсант. В результате такого рода заявления у него сорвалась запланированная сделка, и он понёс убытки, либо с ним расторгли заключённый договор, либо его уволили и он несправедливо потерял заработок. Другой пример: в результате публикации недостоверной и порочащей статьи о N у него поднялось давление, ему пришлось обратиться в платную поликлинику, и он понёс расходы, связанные с оплатой работы врачей, либо временно потерял трудоспособность, не ходил на работу в течение недели, а больничный лист ему полностью не оплачивается. Во всех этих случаях можно утверждать, что N понёс убытки. Их возмещение регулируется нормами главы 59 ГК РФ («Обязательство вследствие причинения вреда»), размер подлежащих возмещению убытков и порядок их подсчёта устанавливаются законом. Все убытки необходимо подтвердить документально. Если истец признан правым, они должны быть полностью ему возмещены. Обычно возмещения убытков требуют крайне редко, так как на сбор доказательств не хватает времени, да и сумма фактических убытков бывает невелика. К тому же в соответствии с ГК РФ возмещение имущественного вреда (убытков) возможно только при виновном распространении сведений (ст. 1064), а компенсация морального вреда происходит независимо от вины причинителя (ст. 1100). (Заметим, что дача опровержения или ответа применяется независимо от вины лиц, допустивших распространение таких сведений.)

Так же, как и возмещение материального ущерба, компенсация морального вреда оценивается в денежном выражении. При этом размер морального вреда документами подтверждать не требуется. В заявлении истца в суд необходимо связать моральный вред с фактом распространения порочащих сведений, указав, какие именно нравственные страдания он понёс. Но оценка морального вреда даётся гражданином без каких-либо объяснений, т.е. человек не должен объяснять, почему он считает, что ущерб его чести, достоинства и деловой репутации может быть компенсирован получением от ответчика, например, миллиона рублей, а не ста тысяч. Другое дело, что он не может просто сказать, что просит возмещения морального вреда в размере одного миллиона рублей. В заявлении в суд истец должен чётко объяснить (но не доказывать!), в чём состоят его моральные страдания: бессонница, испортились отношения в семье, на работе, с друзьями, знакомыми и т.д. Он просит суд оценить нанесённый ему моральный вред в определённую сумму в рублях. Суд может как уменьшить её, так и (как правило, этого не случается) увеличить, но устанавливает размер суммы суд и только суд.

Определяя сумму возмещения морального вреда, суд должен исходить из следующих критериев. Прежде всего, ему необходимо установить степень вины ответчика – то, насколько виновен журналист или редактор. Если журналист упорно говорит: «Я прав!», но при этом доказать свою правоту не в состоянии, суд может согласиться с оценкой истца и даже увеличить сумму компенсации. Если же, наоборот, представитель средства массовой информации заявляет: «Мы виновны, никогда так больше поступать не будем, простите нас, пожалуйста», то сумма может быть уменьшена. Суд также исходит из степени распространения порочащих сведений, т.е. величины аудитории СМИ. Как правило, он исходит и из реальных возможностей журналиста и редакции выплатить искомую сумму. Если выплата компенсации приведёт к неминуемому разорению средства массовой информации, то суд при удовлетворении такого рода иска соразмерит оценку морального вреда с материальными возможностями редакции либо журналиста. Ещё не было случая, чтобы возмещение морального вреда истца привело к банкротству СМИ.

Необходимо помнить, что лицо, которое посчитало свою честь, достоинство и деловую репутацию ущемлёнными, вправе как требовать от редакции распространения опровержения и потом обращаться в суд за возмещением морального вреда, так и делать это одновременно либо же сразу обратиться в суд, не требуя от редакции публикации опровержения. У него есть полный спектр возможностей, которыми он может воспользоваться.

Деловая репутация

Шестой пункт статьи 152 ГК РФ не имеет отношения к журналистской деятельности, зато седьмой распространяет правила статьи о защите деловой репутации гражданина на защиту деловой репутации юридического лица. Это означает, среди прочего, что юридическое лицо не может подавать иски о защите чести и достоинства, это прерогатива только физических лиц.

Деловая репутация – это общественное мнение о деловых, профессиональных качествах человека или организации в сфере её производственной, торговой или иных видов деятельности. В отличие от оценки моральных качеств в вопросах чести и достоинства предметом деловой репутации является характеристика лица в сфере услуг или производственных отношений (профессионализм, надежность, обязательность и т.п.). Деловая репутация не всегда имеет отношение к моральным качествам. Адвокат, например, может иметь чрезвычайно хорошую деловую репутацию как высокопрофессиональный, энергичный, эрудированный и находчивый юрист, даже если известно, что у него есть несколько внебрачных детей.

Вред деловой репутации юридического лица может иметь имущественный характер, как и компенсация за него (например, компенсация упущенной выгоды, когда истец указывает реальные доходы, которые он мог бы получить, если бы не был причинён вред его деловой репутации). Моральный вред юридическому лицу возместить невозможно: оно не способно испытывать нравственные и физические страдания (ст. 151 ГК РФ). В связи с этим суд не должен удовлетворять подобные требования.

Известно, что органы государственной власти не вправе заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что они не вправе подавать иски о защите своей деловой репутации? Следует заметить, что это не праздный вопрос, ибо несть числа такого рода искам от обиженных в СМИ местных законодательных собраний, областных администраций, органов прокуратуры, воинских частей, избиркомов и т.д. К сожалению, полной ясности в законодательстве и единой позиции судебных органов по этому вопросу нет. Высший Арбитражный Суд считает, что юридические лица могут иметь деловую репутацию только, если они занимаются предпринимательской деятельностью в смысле ГК РФ. Защищать же свою репутацию в широком понимании этого слова они могут через предусмотренный в Законе о СМИ механизм права на ответ. Верховный Суд РФ в свою очередь полагает, что деловую репутацию юридическое лицо может иметь в любом случае, т.е. деловую репутацию он понимает в широком смысле этого слова, включая в неё профессиональную, научную и т.п. репутацию.

Извинение

Проведённый несколько лет назад Центром «Право и СМИ» анализ судебной практики по делам о защите чести, достоинства и деловой репутации обнаружил тревожную тенденцию: в своих решениях суды обязывали редакции средств массовой информации не только выплачивать компенсацию морального вреда и публиковать опровержения, но и извиняться перед истцом[39]. Даже не сумев доказать в суде достоверность распространённых ими сведений, далеко не всегда редакции и журналисты считают себя неправыми. В душе они продолжают верить в свою правоту и не желают приносить истцам извинения.

Например, в 1996 году еженедельник «Аргументы и факты» опубликовал интервью с Александром Лебедем, в котором последний утверждал, что тогдашний министр внутренних дел Анатолий Куликов «списывал деньги с бюджета Чеченской Республики». Куликов подал на газету в суд, который принял решение удовлетворить иск министра, взыскать за моральный вред в размере одного рубля с Лебедя и ста миллионов (неденоминированных) рублей с редакции и опубликовать опровержение. Кроме того, газету обязали извиниться перед Куликовым. Редакция обжаловала это решение в кассационной и надзорных инстанциях. Однако в части принесения извинений решение суда первой инстанции было оставлено в силе.

В схожую ситуацию попала и газета «Коммерсантъ-дейли», опубликовавшая в 1996 году статью «Россия может стать страной стукачей», которую сопровождала фотография 25-летней давности, запечатлевшая парад пионеров-барабанщиков. Несмотря на то, что фотография была выбрана в качестве метафорической иллюстрации, Головинский межмуниципальный суд г. Москвы признал, что одного из запёчатлённых на ней барабанщиков, обратившегося с иском о защите чести и достоинства, назвали «стукачом». Решение суда заканчивается требованием опубликовать ту же фотографию с подписью «[истец] – не стукач» и принести извинения. Как и в первом случае, кассационная инстанция оставила решение в силе.

В обоих из приведённых примеров редакции не считали, что отсутствие доказательств утверждений, сделанных на её страницах, или случайно опубликованная фотография заслуживают публичного покаяния перед истцами, тем более принудительного.

Извинения редакции или автора материала уместны и возможны, но только в том случае, если они приносятся ими добровольно. Часть 3 статьи 29 Конституции РФ устанавливает, что «никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Не упоминает о такой мере ответственности, как «принесение извинений», и статья 152 Гражданского кодекса РФ, на которой основываются решения судов по делам о защите чести и достоинства. Требование извинений не содержится и в других нормах российского законодательства, являясь результатом независимого «законотворчества» судов.

В последние годы практика принудительных извинений сходит на нет. Так, в 2000 году городской суд Великого Новгорода взыскал с газеты «Новгородские ведомости» компенсацию морального вреда, обязал редакцию распространить опровержение и принести истцам извинение «за опубликование непроверенной информации». Решение было изменено судебной коллегией по гражданским делам областного суда, куда редакция газеты обратилась с кассационной жалобой. Коллегия отказала истцу в требовании о принесении извинения как не предусмотренном законом.

Нет такой практики и на Западе. Так, судья Федерального Апелляционного суда США Пьер Леваль сообщил автору: «Я полагаю, что американский суд не может обязать средство массовой информации принести извинения. Он полномочен обязать опубликовать опровержение и возместить убытки, причём в опровержении сообщается то, что суд признал те или иные факты неверными». Позицию английского права по этому вопросу прокомментировал один из лучших экспертов в этой области Дэвид Голдберг: «Согласно английскому закону о диффамации 1996 года вопрос о добровольных извинениях со стороны редакции может решаться только на досудебной стадии. Если редакция всё же решит отстаивать свою правоту во время процесса, то суд, оценив убедительность её доказательств, может присудить истцу денежную компенсацию и предписать редакции опубликовать опровержение фактов. В любом случае речь не должна идти о принудительных извинениях».

Порядок публикации опровержения подробно описан в Законе о СМИ (ст. 44). В нём говорится, что в опровержении должно быть указано, какие именно сведения не соответствуют действительности, когда и как они были распространены. Возможна также ссылка на решение суда – и ничего более. Примером опровержения, публикуемого по решению суда, может служить текст, помещённый «Независимой газетой» в сентябре 2001 года (см. Приложение).

Презумпция невиновности

Ссылки на нарушение презумпции невиновности звучат на многих гражданских и уголовных судебных процессах против редакций СМИ и журналистов. Пострадавшим от публикации порочащей информации иногда удобнее сослаться на формальное «нарушение» своих конституционных прав, чем заниматься опасным для себя разбирательством достоверности распространённых сведений. На суде они заявляют примерно следующее: из статьи (телепередачи, материала и т.д.) следует, что я вор (мошенник, взяточник и т.п.), т.е. я обвиняюсь в совершении уголовного преступления; при этом обвинительного приговора суд в отношении меня не выносил; из этого следует, что нарушена презумпция моей невиновности; требую опровергнуть сообщение в СМИ и компенсировать мне моральный вред, нанесённый журналистами. К такой нехитрой логике прибегали многие небезызвестные деятели, в частности, глава пресловутой пирамиды «МММ» Сергей Мавроди подал в суд иск к газете «Известия» и депутату Государственной Думы Борису Федорову за то, что его назвали «мошенником»; Генеральная прокуратура РФ возбудила уголовное дело против журналиста газеты «Московский комсомолец» Вадима Поэгли, автора статьи о генерале Павле Грачеве «Паша-мерседес: вор должен сидеть в тюрьме, а не быть министром обороны». И в том и в другом случаях единственным аргументом против журналистов было отсутствие в отношении героев их публикаций обвинительных приговоров по статьям Уголовного кодекса РФ, предусматривающим наказание соответственно за мошенничество и кражу.

Принцип презумпции невиновности в российском законодательстве сформулирован в части 1 статьи 49 Конституции РФ, а также в статье 14 УПК РФ. Согласно содержащейся в этих статьях норме каждый обвиняемый в совершении преступления, т.е. лицо, в отношении которого вынесено соответствующее постановление в порядке, предусмотренном УПК РФ, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Схожая норма содержится и в пункте 2 статьи 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Возникает вопрос: может ли обязанность придерживаться презумпции невиновности распространяться на журналистов?

Европейский Суд по правам человека (судебный орган Совета Европы, членом которого является и Россия) занял по этому вопросу чёткую позицию: «Если виновность человека не доказана согласно закону, должностные лица государства должны придерживаться принципа презумпции невиновности. Из этого следует, что должностным лицам запрещено до суда заявлять о виновности подозреваемых», т.е., говоря о презумпции невиновности, имеют в виду высказывания лишь должностных лиц.

К аналогичному мнению пришла и Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. В Рекомендации от 24 декабря 1997 г. № 3 (10) «О применении принципа презумпции невиновности в деятельности журналистов» (по запросу Центра «Право и средства массовой информации») Судебная палата обратила внимание на то, что обязанность соблюдать принцип презумпции невиновности распространяется только на те государственные органы и их должностные лица, которые имеют полномочия налагать ограничения на права и свободы человека и гражданина. «Только суду дано право признавать человека виновным в совершении преступления со всеми правовыми последствиями <...> Что же касается журналистов, которые проводят собственное расследование или освещают ход предварительного следствия по уголовному делу, то они, с одной стороны, реализуют конституционную норму о свободе массовой информации, а с другой – выполняют профессиональный долг, информируя читателей об обстоятельствах, имеющих общественный интерес. При этом журналисты не относятся к категории лиц, обладающих полномочиями по ограничению прав и свобод гражданина. Поэтому, – заключает СПИС, – никакое мнение журналиста, прозвучавшее в теле-, радиоэфире, содержащееся в газетной публикации, в силу указанной конституционной нормы не может юридически повлиять на право человека считаться невиновным».

Нельзя не согласиться с мнением Палаты, что совокупности установленных Законом о СМИ обязанностей журналиста: проверять достоверность сообщаемой им информации, уважать права, законные интересы, честь и достоинство граждан и организаций, не использовать СМИ для разглашения специально охраняемой законом тайны (в том числе тайны следствия, переписки, телефонных переговоров) – вполне достаточно, чтобы обеспечить защиту (включая судебную) прав и законных интересов граждан и организаций от возможного злоупотребления свободой массовой информации.

Законодательство других стран даёт примеры иного свойства. Так, статья 86 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года гласит: «Публичное распространение сведений о виновности лица в совершении преступления до рассмотрения дела судом или при наличии оправдательного приговора влечёт штраф, взимаемый с граждан в размере до десяти, с должностных лиц – в размере от десяти до тридцати, с юридических лиц – в размере до ста месячных расчётных показателей».

Факт и мнение

Кроме свободы слова и права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию Конституция РФ также гарантирует гражданам сходные, но не тождественные им свободу мысли и мнений, включая свободу выражать свои мнения и убеждения. Продуктом реализации этих групп прав являются сообщения о фактах и сообщения, выражающие мнения. При этом в Конституции РФ подчёркивается, что ничто не может стать основанием для умаления человеческого достоинства.

Ограничением свободы слова, мнений и информации является наказание за распространение недостоверных сведений, ущемляющих честь, достоинство и деловую репутацию. Многие правоведы считают, что ключевое здесь слово «недостоверных» неприменимо к сообщениям о мнениях и убеждениях. Причина тому – невозможность определения судом истинности либо ложности мнения. Мнение (комментарий, авторская реминисценция, сравнение и т.п.), следовательно, должно иметь иммунитет от гражданских исков по защите чести и достоинства. Оценочные высказывания, если они не носят оскорбительного характера, также не должны образовывать состава уголовного преступления. В пункте 9 статьи 47 Закона о СМИ дополнительно закреплено право журналиста на выказывание своего мнения, суждения, оценки.

Такая точка зрения опирается на судебную практику в Западной Европе и США. В США, где права прессы практически возведены в абсолют или, по крайней мере, ставятся выше других прав, тем не менее, существуют серьёзные ограничения возможности журналистов манипулировать фактами и злоупотреблять правом на собственное мнение.

В судебных разбирательствах, связанных с изложением фактов в прессе, главным элементом, который решает судьбу иска к журналистам и СМИ, является правдивость этих фактов. Причём правдивость не должна быть абсолютной, главное, чтобы по существу факт был изложен верно. Ярким примером, характеризующим ситуацию в американском праве в связи с этим утверждением, является случай, когда местная газета изложила одно из выступлений на парламентских слушаниях в Конгрессе США.

В этой речи прозвучала фраза, в которой выступавший обвинил «политических заговорщиков-сионистов» в разработке плана захвата власти во всем мире с целью передать её в руки мирового правительства. В статье же было написано, что г-н N «выступил с нападками на евреев». N подал иск против газеты, но суд отклонил его в связи с тем, что по существу газета изложила факт правдиво.

Необходимо заметить, что по американскому законодательству, за исключением достаточно ограниченного ряда случаев, правдивое сообщение о ложных обвинениях не может служить защитой от судебных исков. На федеральном уровне или, по крайней мере, на уровне всех 50 штатов защитой считается: использование стенограмм судебных заседаний, документов либо стенограмм заседаний органов как исполнительной, так и законодательной власти, а также (в некоторых штатах) точное цитирование документов полицейских управлений, полицейских участков, книг записей, в которых фиксируется, кто, когда и в чём был обвинён, предположим, при аресте.

Но в соответствии с законодательством (как, впрочем, и с профессиональными принципами и практикой) западный журналист не должен ограничиваться лишь правдивым цитированием предположительно ложного обвинения или ложных высказываний. Так же, как и в российском законодательстве, он обязан доказать или, по крайней мере, получить какие-то доказательства правдивости того или иного утверждения. Причём так же, как и в России, сделать это, опираясь только на свидетелей, достаточно сложно (свидетели, как правило, либо исчезают в самый неподходящий момент, либо начинают менять свои показания). Личной же убеждённости репортёра в правдивости информации недостаточно. Поэтому, чтобы избежать возможно ложных обвинений либо ложной интерпретации событий, журналист должен иметь документальное подтверждение тех утверждений, которые он собирается использовать в репортаже.

Проверка фактов важна для американских журналистов, но у них, как и у работников российских СМИ, нет следственного аппарата, а, следовательно, они не могут удостовериться на 100% в том, что то или иное заявление или обвинение соответствует действительности.

Если же говорить о различиях между мнением и фактом, то здесь на основе прецедентного решения Верховного суда США определена достаточно чёткая граница, позволяющая с большой ясностью отделить факт от мнения. Мы имеем в виду решение, которое было написано судьёй Пауэллом по делу Герца.

Пауэлл пришёл к выводу, что не существует такого понятия, как «ложная идея». С тех пор эта сентенция стала канонической и используется во всех последующих судебных разбирательствах, когда речь идет о разграничении фактов и мнений. Сколь бы нелепым ни казалось мнение, суд не должен корректировать его. Оно может быть оспорено лишь на основе конкуренции с другими мнениями. То есть здесь подчёркивается, что демократическому обществу необходим «рынок идей», на котором должна существовать конкуренция, и эту конкуренцию нельзя ограничивать. В этом и заключается ценность американской и всей западной демократии.

Основные отличия факта от мнения были определены также в решении Верховного суда США по делу Эванса и Новака против Ольмана. (Журналисты-комментаторы Эванс и Новак обвинили профессора Ольмана, незадолго до этого получившего должность руководителя кафедры политологии в Массачусетском университете, в том, что он марксист и собирается использовать университет для пропаганды идей революции, а также в том, что он является неквалифицированным и неграмотным специалистом. После таких обвинений Ольман подал иск против журналистов.)

Итак, в суде должен быть получен ясный ответ на вопросы, каждый из которых служит критерием для отделения мнения от факта. Первый из этих вопросов касается стиля: использован ли в журналистском материале точный язык или для него характерны туманные выражения и напыщенный слог? Если материал состоит из точных выражений, которые говорят о конкретных вещах, статью можно охарактеризовать как содержащую факты. Если же автор изъясняется напыщенным языком или прибегает к туманным выражениям, то, скорее всего, в статье подаётся субъективное мнение.

Второй критерий разграничения факта и мнения – это проверяемость. Если можно проверить, соответствует факт истине или нет, ложен он или верен, то мнение можно охарактеризовать по принципу «справедливое или несправедливое». Но даже если речь идёт о выяснении справедливости или несправедливости мнений, не суд должен решать данный вопрос.

Третий критерий – это критерий контекста; как правило, это выяснение того, в какой части издания помещена статья. Если она вышла на странице новостей, то, скорее всего, в ней должны быть изложены факты, а если на странице с комментариями, например в разделе, где публикуют мнения синдицированных обозревателей, книжное обозрение, ресторанное обозрение и т.п., то читатель наверняка воспримет такую статью как выражение мнения, а не факта.

Четвёртый критерий также имеет отношение к языку. Суд должен поставить вопрос, понимает ли читатель, что в материале использованы такие художественно-изобразительные средства речи, как метафоры, гиперболы и другие, присущие именно выражению мнения, а не факта? В частности, если в статье сказано, что г-н N изнасиловал девушку, то речь, видимо, идёт о факте, если же написано, что он изнасиловал родную страну, то, естественно, это – гипербола, ни о каком факте здесь не говорится и такой журналистский материал должен квалифицироваться как выражение мнения. Или вспомним случай, который более-менее верно показан в известном фильме «Народ против Ларри Флинта». В нём рассказывается об иске, поданном в суд в связи с утверждением американского порнографического журнала «Хастлер», что руководитель общественной организации «Моральное большинство» впервые в жизни занимался сексом в туалете во дворе собственного дома, причём со своей матерью и в состоянии алкогольного опьянения. По целому ряду признаков суд выяснил, что это гипербола, использованная в целях сатиры и не имеющая никакого отношения к реальным фактам. Решением суда (в 1988 г.) иск не был удовлетворён.

Пятый критерий – наличие политических обвинений. Если в журналистском материале присутствуют политические обвинения, то это всегда должно квалифицироваться как выражение мнения. Политические обвинения на Западе примерно такие же, как и в нашей стране: «фашист», «фюрер», «Аль Капоне», «мафиози», «шарлатан». Бывают и более мягкие – «невежда», «бездарный политик» и т.п.

Шестым критерием разграничения факта и мнения может служить так называемая «нейтральность репортажа». Этот критерий связан с иском, который был подан около 20 лет назад. Тогда американские учёные, работавшие в ряде химических компаний, утверждали, что создаваемые ими химикаты (например, ДЦТ) являются безвредными для людей. Эти учёные были обвинены активистами движения в защиту окружающей среды в том, что они высказывают такое мнение только потому, что получают деньги от этих химических компаний. Газета «Нью-Йорк Таймс» опубликовала большой материал об этом конфликте, изложив в нём мнение противников ДЦТ. Журналисты также взяли интервью у специалистов, которые были обвинены экологами, и, наконец, был опубликован краткий комментарий научного обозревателя газеты. Несмотря на кажущийся баланс, учёные, обвинённые в том, что «лгут за деньги», подали иск против «Нью-Йорк Таймс». И тогда впервые возник критерий «нейтральности репортажа». На стадии апелляции судья отклонил иск, основываясь на том, что при написании статьи журналисты не высказывали собственной точки зрения, не проводили собственного расследования и не становились на чью-либо сторону. А так как обвинения против учёных имели отношение к общественным интересам, к новостям, то журналистов винить не в чем.

Итак, в США мнение неподсудно. Но мнение должно быть основано на достоверных фактах, а не на слухах или фантастических умозаключениях журналиста. Достоверность является весьма важным элементом в западной журналистике, и нейтральность репортажа выступает надёжной защитой в тех случаях, когда истец пытается опровергнуть достоверность того или иного материала. Как видим, правдивость фактов и достоверность мнений – отнюдь не столь уж эфемерные понятия. Отечественному судопроизводству необходимо накапливать собственный опыт, не потворствуя при этом тем, кто использует суды для подавления свободы печати. Очевидно, что здесь небесполезен анализ западных примеров разрешения конфликтов с участием СМИ.

На сегодняшний день в российском судопроизводстве часто не видят разницы между сообщением о факте и сообщением о мнении, требуя от СМИ доказывания истинности «сведений» любого рода. Дело доходит до необходимости доказывать истинность художественных, пародийных произведений (стихов, басен, пьес, рисунков, коллажей и карикатур). Для усиления эффекта авторы часто используют в них жёсткие и неприемлемые для объекта произведения эпитеты, которые также являются своеобразными художественными оценками. В результате подаются иски.

Печальным примером судебной практики по делам такого рода может служить происшедшее в 1999 году разбирательство по иску тогдашнего губернатора Приморского края Евгения Наздратенко по поводу карикатуры, напечатанной в газете «Приморье». Газета опубликовала интервью с бывшим следователем Тельманом Гдляном. Материал оказался чрезвычайно острым: в первых же строках утверждалось, что губернатор является «заказчиком убийства». Однако в поданном Наздратенко иске это обвинение и вообще суть изложенного в интервью даже не затрагивались. Фактически иск был подан только против шаржа: губернатор, у ног которого вьётся чёрная кошка, сидит в кресле и читает книгу «Крёстный отец». В исковом заявлении суд просили признать, что «шарж выполнен на низком художественном уровне». Кроме того, истец потребовал взыскать с газеты за моральный ущерб, причинённый ему публикацией шаржа, 300 тыс. рублей. Суд принял дело к производству и, как ни странно, удовлетворил исковые требования. Правда, судья снизил размер компенсации до 10 тыс. рублей, но признал, что, действительно, «шарж выполнен на низком художественном уровне». На основании этого, было сказано в решении, «суд считает, что публикацией данного шаржа затрагивается и унижается честь и достоинство истца, поскольку любой средний житель, увидев изображение Е. Наздратенко... предположит, что он является "крёстным отцом"».

В нашей стране сложилась судебная практика, когда «обиженная сторона» добивается признания распространённых материалов СМИ порочащими их честь и достоинство, не затрагивая при этом сути сообщений, а лишь требуя доказать соответствие действительности сопровождающих их рисунков. На сегодняшний день удобство подачи иска против газеты или журнала, проиллюстрировавшего статью шаржем или карикатурой, не вызывает сомнений. В большинстве случаев редакция может пытаться доказать соответствие действительности распространённых в СМИ негативных сведений, что почти невозможно, если дело касается карикатуры, коллажа или шаржа, поскольку эти произведения чаще всего заведомо не соответствуют реальным обстоятельствам, представляя изображённых в них лиц в искажённом виде. Основная задача этих жанров – обратить внимание аудитории на те или иные особенности или недостатки человека, гиперболизировав их или изобразив этого человека в нелепой, часто нереальной ситуации. Столкнувшись же с требованиями суда доказать соответствие действительности сведений, «изложенных в иллюстрации», редакции неизбежно проигрывают.

Такую практику стимулирует и принятое в 1999 году решение Верховного Суда РФ по делу, возбуждённому рядовым пенсионером, узнавшим себя на фотоколлаже, опубликованном двумя нижегородскими газетами в поддержку кандидата в мэры города. На коллаже под лозунгом «Сильному – работа, слабому – забота!» кандидат был изображён стоящим на фоне людских масс. Лица нескольких человек из толпы можно было различить, одним из них и был будущий истец С. Пройдя через все кассационные и надзорные инстанции, дело дошло до Верховного Суда РФ, который признал, что коллаж может стать предметом иска, на редакции средства массовой информации лежит бремя доказывания соответствия изображения действительности, а сюжет коллажа может быть рассмотрен в отрыве от иллюстрируемых им статей.

Некоторые судьи отказывают в возбуждении дел о коллажах и карикатурах либо отклоняют предъявляемые по ним исковые требования, полагая, что статья 152 Гражданского кодекса РФ, устанавливающая, что «гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности», не должна применяться к шаржам, коллажам или карикатурам. Во-первых, последние нельзя признать «сведениями», – в них не содержатся сообщения о каком-либо событии или явлении. Во-вторых, любому читателю ясно, что, например, карикатура – это изображение вымышленной ситуации, коллаж не является фотографией и т.д. Таким образом, его нельзя ввести в заблуждение относительно истинности изображённого. Наконец, в-третьих, карикатура, шарж – это художественные произведения, созданные фантазией художника, а требовать доказательств соответствия плода фантазии действительности в принципе неверно.

Справедливой причиной отказа судей в приёме такого рода дел к производству является также то, что «потерпевшие» не затрагивают в своих заявлениях сути журналистских материалов, а просят дать оценку лишь сопровождающим их иллюстрациям. Отказ в принятии к рассмотрению таких исков мотивируется обязательностью рассмотрения дела лишь в совокупности сведений, изложенных как в публикации, так и в сопровождающих её рисунках. Кстати, в Англии, по мнению профессора Д. Голдберга, прецедентным в области карикатур и коллажей можно считать дело, рассмотренное палатой лордов (высшая судебная инстанция страны) в 1995 году. Дело касалось двух актёров, сыгравших в популярной австралийской мыльной опере «Соседи». Они подали в суд на корпорацию Р. Мэрдока, издающую лондонскую газету «Ньюс оф зе уорлд». В одном из её номеров была напечатана статья о сериале и его главных героях, а рядом – коллаж, на котором головы актёров были приставлены к голым телам. Телезвёзды утверждали, что этот коллаж нанёс значительный ущерб их чести и достоинству. Суд отклонил иск, постановив, что рассматривать коллаж отдельно от сопровождаемого им текста неправомерно. Публикация должна анализироваться полностью, а не по частям, в целом же, по мнению судей, она не носила оскорбительного или клеветнического характера.

Клевета и оскорбление

Прежде чем рассмотреть характер дел по обвинению в клевете или оскорблении, необходимо указать на различия между гражданской и уголовной процедурами судопроизводства, применительно к нашей теме – между защитой чести и достоинства от обвинений в клевете и оскорблении.

Всё, о чём говорилось выше, имеет отношение к гражданскому процессу, когда есть истец и ответчик и когда истец обращается в суд с исковым заявлением к редакции средства массовой информации и журналисту, требуя публикации опровержения и возмещения морального ущерба. Здесь судебная процедура заключается в следующем. Истец обязан доказать две вещи: что сведения касаются действительно его и были распространены через конкретное средство массовой информации. Ответчик же должен доказывать соответствие истине распространённых им сведений.

В уголовном процессе активным участником является государство. Уголовные дела по клевете возбуждаются правоохранительными органами обычно по их собственной инициативе. Наличие заявления или жалобы потерпевшего здесь возможно, но необязательно. По уголовным делам о клевете производится предварительное следствие в отличие отдел об оскорблении, когда такое следствие не проводят. Уголовное дело по обвинению в оскорблении, как правило, бывает возбуждено только по заявлению самого потерпевшего. Человек, посчитавший, что его оклеветали либо оскорбили, подаёт заявление в органы прокуратуры, в суд либо в органы следствия с требованием возбудить уголовное дело по статьям 129 и 130 («Клевета» и «Оскорбление») УК РФ против журналиста (всегда против физического, а не юридического лица). Заявление может быть как устным (в таком случае оно заносится в протокол), так и письменным. Если правоохранительные органы не имеют оснований для отклонения заявления потерпевшего, государство в лице прокуратуры берётся доказать виновность журналиста. Прокурор может возбудить уголовное дело и по собственной инициативе. Основанием для этого может стать особая общественная значимость преступления, беспомощное состояние потерпевшего, иные причины, в силу которых потерпевший не в силах сам защитить свои права и законные интересы.

На первый взгляд может показаться, что для журналиста, обвиненного по уголовной статье, ситуация складывается более благоприятно, чем если бы его дело рассматривалось в гражданском процессе, так как ему не нужно ничего доказывать, в частности не требуется подтверждать истинность написанного им сообщения, в котором, по мнению обвинения, есть элементы клеветы. Он вправе не свидетельствовать против себя или может вообще отказаться от дачи показаний. На суде сторона обвинения доказывает факт наличия клеветы либо оскорбления в материалах СМИ.

Но если удастся доказать вину журналиста, то по уголовной статье он понесёт куда более суровое наказание, чем по 152-й статье Гражданского кодекса РФ. Суд, конечно, может потребовать, чтобы виновный заплатил деньги, но это будет уже не компенсация морального ущерба, а штраф в пользу государства, при этом размер штрафа, вероятно, окажется значительно меньшим, чем обычная сумма возмещения морального ущерба, присуждаемая в делах по защите чести и достоинства. Однако в отличие от гражданского дела в уголовном процессе журналист может быть приговорён судом к изоляции от общества. Согласно статье 129 УК РФ он может быть наказан лишением свободы на срок до двух лет (при обвинении лица в совершении тяжкого преступления, например убийства, – и до трёх лет)[40]. Согласно статье 130 УК РФ («Оскорбление») наказанием могут стать исправительные работы на срок до одного года, схожее наказание предусматривает статья 319 УК РФ («Оскорбление представителя власти»).

Конечно, разница заключается и в самом составе правонарушения. В статье 152 ГК РФ речь идёт о распространении не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию человека, в статье 129 УК РФ («Клевета») – о распространении заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию. Отличие заключается в наличии словосочетания «заведомо ложных». Если в первом случае предполагается, что журналист добросовестно заблуждался, утверждая, например, в своей статье, что мэр города – взяточник (скорее всего, он пытался проверить информацию и те сведения, которые «добыл» в результате журналистского расследования, убедили его в том, что мэр, действительно, является взяточником), то во втором – он знал, что мэр не берёт взяток, но, тем не менее, распространил клеветнические сведения. Это уже признаки уголовного преступления по статье 129.

Следует заметить, что статья о клевете (особенно в отношении журналистов) довольно редко применяется на практике. Дела, которые возбуждаются по этой статье, как правило, не доводятся до конца и, образно говоря, разваливаются до суда или в ходе судебного разбирательства. Статистика утверждает, что в 1998 году по статье 129 УК РФ было осуждено всего 15 человек (хотя МВД зарегистрировало 632 преступления), при этом в том же году был удовлетворён 1571 гражданский иск к СМИ о защите чести, достоинства и деловой репутации. Не изменилась картина и в последующие годы.

Такая ситуация объясняется тем, что применить соответствующую статью УК очень сложно. Доказать, что человек имел злой умысел, к тому же при помощи материальных свидетельств, почти невозможно. Для этого прокуратуре нужно найти свидетеля, который, например, подтвердил бы в суде, что обвиняемый журналист говорил ему о том, что хотя он и не сомневается, что мэр – честный человек, но, преследуя какие-то свои цели, опубликовал о нём клеветническую статью; либо необходимо предъявить суду письменные записи обвиняемого, его дневник или блокнот, где было бы написано о том, что мэр, конечно, честный человек, но журналист возьмёт на себя такой грех... и т.д.

Статья 130 УК РФ определяет оскорбление как унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме. Здесь очевидно отличие от состава статьи 152 ГК (неприличная форма) и статьи 129 УК о клевете (безразличное отношение закона к тому, есть умысел либо его нет). Что такое «неприличная форма», определить весьма сложно. Если раньше говорили «нецензурная форма» и было ясно, о чём идет речь, то с отменой цензуры ситуация усложнилась. Под неприличной формой суды, как правило, понимают либо ругательства, т.е. слова, которые не принято употреблять в общественном месте, либо изображения, которые не принято демонстрировать на публике. Судебных приговоров по такого рода обвинениям примерно вдвое больше, чем по делам о клевете, и их число скачкообразно растёт. Достаточно сказать, что, по данным Главного информационного центра МВД РФ, в 1998 году был зарегистрирован 8701 случай оскорбления, в 1999 году – 14.699, в 2000 году – 15.181 случай.

«Популярность» статьи 130 УК объясняется тем, что для выявления состава преступления разбирать публикацию по сути и доказывать, что сведения, которые легли в её основу, являются ложными, совершенно не нужно. Для возбуждения уголовного дела может быть достаточно утверждения «потерпевшего» о том, что некая статья или телепрограмма в неприличной форме унизила его честь и достоинство. Причём и понятие «унижение чести и достоинства», и определение «неприличная форма» подчас трактуются стороной обвинения весьма широко. Самый нашумевший процесс по клевете связан с делом против журналиста газеты «Московский комсомолец» Вадима Поэгли, когда прокуратура возбудила уголовное дело (именно об оскорблении) в связи с тем, что тогдашний министр обороны Павел Грачев был назван им вором, и ему была присвоена уменьшительная кличка Паша. Несмотря на все усилия известного адвоката Генри Резника и информационную поддержку большинства российских СМИ, в конце 1995 года Пресненский межмуниципальный суд г. Москвы приговорил Поэгли к одному году исправительных работ, хотя тут же и амнистировал. Не привело к желаемым результатам и обжалование этого дела в Московском городском суде. Отмены приговора удалось добиться лишь год спустя в надзорной инстанции, которая оправдала журналиста, признав, что слова «вор» и «Паша» являются общеупотребительными и, следовательно, не могут быть признаны «неприличными».

Устанавливая, что отрицательная оценка личности может быть признана оскорблением только в том случае, если она выражена в неприличной форме, Уголовный кодекс РФ оставляет оценочное понятие «неприличная форма» совершенно нераскрытым, допуская его произвольное толкование судами. В Ульяновской области, например, обвинение в оскорблении представителя власти было предъявлено за то, что местный журналист назвал районного судью «достойным» (в кавычках) служителем Фемиды. Редактор издаваемой в Белгородской области районной газеты «Наша жизнь» Владимир Саенко опубликовал статью, в которой утверждал, что в некоторых поступках главы районной администрации Анатолия Власова «проглядывает позиция крикуна и сплетника, но ни в коем случае не государственного человека». Районный суд вынес приговор, в котором согласился, что обвиняемый «в целях унижения чести и достоинства А.С. Власова назвал его "крикуном" и "сплетником", чем в неприличной форме умышленно унизил его честь и достоинство». Редактор был приговорён к шести месяцам исправительных работ.

Освобождение от ответственности

Для того чтобы журналисты не прибегали к самоцензуре, им необходимо знать о тех ситуациях, когда редакция, редактор и журналист не несут ответственности за распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство, либо ущемляющих иные права и законные интересы граждан (например, право на защиту личной и семейной тайны), либо представляющих собой другую форму злоупотребления свободой массовой информации (ст. 57 Закона о СМИ). По сути, это те случаи, когда на редакцию, редактора или журналиста в суд подавать бесполезно.

Первый случай – когда такого рода сведения присутствуют в так называемых обязательных сообщениях. Обязательными сообщениями для редакций являются, прежде всего, заявления учредителя средства массовой информации, а для государственных изданий – тех государственных органов, которым принадлежат те или иные издания. Например, «Вестник Министерства иностранных дел», естественно, обязан публиковать заявления МИД. Обязательна также для редакции публикация решений суда, сообщений о введении чрезвычайного положения, о пожарах, побегах из мест заключения и др.

К обязательным сообщениям можно было бы отнести и предвыборные материалы, которые средства массовой информации обязаны бесплатно публиковать либо распространять в эфире в силу того, что данные СМИ отчасти финансируются из бюджета или имеют учредителей из числа государственных или муниципальных органов власти. Однако на практике эти материалы не подпадают под действие статьи 57 Закона о СМИ.

Во-вторых, журналисты освобождаются от ответственности, когда сведения получены ими от информационных агентств. При этом информация не обязательно должна быть получена от Интерфакса или ИТАР-ТАСС. Сведения от любого средства массовой информации, которое зарегистрировано в Российской Федерации как информационное агентство (а таких множество), подпадает под действие второго пункта 57-й статьи. Естественно, что при этом необходима ссылка на источник сообщения – информационное агентство, но уже не по 57-й, а по 23-й статье Закона о СМИ и в силу положений авторского права (например, статьи 19 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах»).

Третий случай – когда сведения содержатся в ответе на запрос информации либо в материалах пресс-служб государственных органов, организаций, учреждений, органов общественных объединений. О процедуре получения ответа на запрос, о том, что редакция вправе направить запрос в государственные органы и организации, общественные объединения и т.д., получить оттуда в определённые законом сроки ответ и использовать его по своему усмотрению, в том числе и для распространения в средствах массовой информации, говорилось в главе IV. Эти ответы на запросы и подпадают под действие статьи 57.

Возникает вопрос об ответственности СМИ за распространение сведений, полученных в ходе интервью в связи с возможностью приравнять его к устному запросу информации. Практика показывает, что суды не распространяют на интервью, даже с должностными лицами, положения статьи 57. Типичным представляется вынесенное в июле 2001 года решение Пресненского суда г. Москвы по иску балерины Майи Плисецкой к редакции газеты «Московский комсомолец» и её корреспонденту в Лондоне В. Симонову. Суд признал не соответствующими действительности, порочащими честь и достоинство балерины сведения, изложенные в статье газеты от 28 января 1999 года «Здравствуйте, я дочь Майи Плисецкой». В этом материале утверждалось, что в сентябре 1976 года в Ленинграде балерина тайно родила дочь вне брака. Адвокат М. Плисецкой представил суду медицинскую справку о том, что балерина никогда не рожала, а также многочисленные свидетельства (программки, афиши и рецензии), подтверждающие, что за несколько дней до приписываемых ей родов она танцевала за границей. Защита же строилась на утверждении, что по форме статья представляла собой интервью с гражданкой Израиля Юлией Глаговской, утверждавшей, что она – дочь Плисецкой, оставленная в родильном доме другой женщине, чей ребенок умер. Редакция считала, что газета не может нести ответственность за информацию, предоставленную ей третьим лицом. Суд обязал газету опубликовать опровержение и выплатить компенсацию в размере 18 тыс. рублей (10 тыс. должна была выплатить редакция, а 8 тыс. – журналист).

Третий тип случаев освобождения от ответственности позволяет журналистам идти на определённую уловку для того, чтобы обезопасить себя. Рассмотрим достаточно типичную ситуацию.

В телевизионную компанию звонят из милиции и говорят: сегодня мы будем проводить рейд на городском рынке, присылайте телевизионную группу, будем работать вместе. Журналисты отправляются на рынок, где милиционеры вместе, скажем, с работниками торговой инспекции и санитарно-эпидемиологического надзора (санэпидстанции) проверяют правильность весов, соблюдение санитарных норм продавцами, наличие требуемых лицензий и т.д. А в это время находящиеся рядом с ними журналист и оператор с телевизионной камерой снимают актуальный репортаж. В ходе рейда милиционер говорит в камеру: посмотрите, вот продавец N обвешивает всех подряд, у него сломаны весы, а другой продавец – NN – обманывает покупателей, потому что картофель у него не первого сорта, как указывается в ценнике, а третьего, и т.д. Все это фиксируется на пленку и в дальнейшем демонстрируется телезрителям. По прошествии времени выясняется, что показанному в передаче продавцу так и не были предъявлены обвинения или они были сняты. После чего N подаёт иск на телевизионную компанию, которая в эфире опорочила его деловую репутацию, и, выиграв дело, получает компенсацию морального вреда. Телевизионная компания, конечно, может возразить: мы ничего не утверждали, это сержант милиции утверждал. К сержанту тоже может быть предъявлен иск в связи с тем, что, как выяснится, он говорил неправду, что на самом деле весы правильные или, по крайней мере, нет доказательств, что они не работают и что картофель третьего сорта. И доказать, что картофель был третьего сорта, уже невозможно.

Все заявления милиции и представителей каких угодно властей перед телевизионной камерой в данной ситуации не освобождают телевизионную компанию от ответственности за распространение «ложной» информации. Подав иск к работникам милиции, возможно потребовать с них возмещения морального вреда, обязав выплатить сумму в размере, например, 1 млн. рублей. Но милиционер при зарплате в 2 тыс. рублей будет выплачивать этот миллион в течение многих лет. Телевизионная же компания, у которой на счету, предположим, есть 15 млн. рублей, вынуждена будет выплатить этот миллион сразу. Поэтому для того, кто посчитал свою честь, достоинство и деловую репутацию униженной, конечно же, выгоднее подавать иск к телевизионной компании.

Или рассмотрим другую ситуацию. Милиция сообщает журналистам, что ею пойман преступник, который терроризировал город в течение года, насиловал, убивал и т.д. Его имя Иван Петров, вот его фотография. Фотографию показывают по телевидению, сообщают, что наконец-то поймали Ивана Петрова и теперь вечером можно спокойно выходить на улицы города. Через три месяца проходит суд, на котором, однако, не удается доказать вину обвиняемого, и его освобождают. Ещё через месяц Иван Петров предъявляет иск к телевизионной компании, которая распространила на весь город его изображение, указала имя и сказала, что он является тем самым человеком, который грабил и насиловал. Истец выигрывает у телекомпании компенсацию морального вреда, причём действуя абсолютно по закону. При этом телекомпания может ссылаться на то, что сообщение пришло из милиции, что фотографию ей прислали оттуда по факсу – всё это не будет иметь большого значения. Конечно же, Иван Петров может подать иск и против милиции, но у милиции он, скорее всего, в суде не выиграет, а у телекомпании – выиграет.

Что же должна предпринимать телекомпания, заинтересованная в выпуске подобного рода актуальных репортажей? Если милиция либо другие государственные органы сообщают в телекомпанию, что, например, Петров – убийца, что некая торговка обвешивает всех подряд и т.д., в ответ надо говорить: да, мы обязательно об этом расскажем; хорошо, мы обязательно покажем её в кадре и т.д., но давайте сделаем следующее: мы быстро пришлём вам запрос с просьбой сообщить, правда ли пойман насильник и грабитель, который терроризировал наш город в течение года (или: каковы результаты последнего рейда на городском рынке), а вы в официальном ответе на наш запрос сообщите, что пойман такой-то, вот его фотография (или: да, был совершен рейд на рынке, выявлены следующие нарушения, нарушителями являются Иванов, Петров, Сидоров). Только получив письменный ответ на запрос от государственного органа либо от пресс-службы такого государственного органа, телекомпания вправе использовать имеющиеся материалы по собственному усмотрению, а редакция получает освобождение от ответственности.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного суда от 18 августа 1992 г. (№ 11) «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» не могут рассматриваться требования об опровержении сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию и содержащихся в судебных решениях и приговорах, постановлениях органов предварительного следствия.

Четвертый случай – если сведения, порочащие честь и достоинство граждан, а также деловую репутацию юридических лиц, «являются дословным воспроизведением фрагментов выступлений народных депутатов на съездах и сессиях Советов народных депутатов, делегатов съездов, конференций, пленумов общественных объединений, а также официальных выступлений должностных лиц государственных органов, организаций и общественных объединений». Напомним, что Закон о СМИ был принят в 1991 году, но, несмотря на то, что сегодня уже нет народных депутатов, Советов, редко проходят съезды политических партий, пункт 4 статьи 57 сохраняет своё значение и с ним нужно обращаться очень осторожно.

Многие журналисты считают, что если те или иные сведения были сообщены им представителем власти, т.е. депутатом или должностным лицом, то журналист не несёт ответственности за распространяемую информацию. Это не совсем так, даже если речь идёт об интервью, которое дал, например, мэр города или председатель местного законодательного собрания газете «Н-ские вести». За всё, что было сказано в интервью и впоследствии опубликовано в газете, несёт ответственность как респондент, так и средство массовой информации. Причём интервьюируемый может быть освобожден от ответственности в силу того, что он является депутатом. Поэтому если в опубликованном интервью мэр, предположим, утверждал, что в банке «Энск» процветает мошенничество, то представитель этого банка вправе подать иск как против мэра, так и против газеты.

Основная мысль пункта 4 статьи 57 Закона о СМИ заключается в том, что от ответственности освобождает только дословное воспроизведение (а не пересказ) официальных выступлений (а не частной беседы). Иными словами, если речь идет о сессиях законодательных органов, то освобождением от ответственности становятся только те случаи, когда слово в слово передано то, что было сказано на этом заседании (причём желательно по стенограмме, а не с микрофона, поскольку стенограмма может отличаться от микрофонной записи). Следует помнить, что в соответствии с Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (1995) журналисты имеют право знакомиться с записями всех заседаний Совета Федерации и Государственной Думы и снимать копии с них (кроме записей закрытых мероприятий). Такие записи хранятся бессрочно, их ведут соответствующие пресс-службы.

Если же журналист пересказывает выступление докладчика на сессии того или иного законодательного органа или отдельные слова фразы вставляет в другой контекст, – то в этом случае он не освобождается от ответственности. И второй важный здесь момент – официальный характер выступления. Далеко не всякое выступление должностного лица является официальным. Так, например, если это лицо выступает на некоем заседании, о котором заранее объявлялось, куда была приглашена пресса и которое значится в рабочем графике этого должностного лица, то, вероятно, это будет являться, скорее всего, официальным выступлением. Если официальное лицо даёт пресс-конференцию в официальной обстановке, это также будет официальным выступлением.

Но если же это должностное лицо в перерыве выходит в коридор государственного учреждения или на улицу и там беседует с журналистом, то это не может считаться официальным выступлением. И если журналист, записав его слова на плёнку или в блокнот, впоследствии опубликует их в газете, он будет нести за это ответственность.

Закон не говорит об официальных выступлениях депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления – городских, сельских, поселковых собраний и советов. Органы местного самоуправления как таковые впервые появились в соответствии с Конституцией РФ 1993 года, но соответствующие изменения в Закон РФ 1991 года внесены не были. И хотя суд, по здравому разумению, может считать органы местного самоуправления по сути равными Советам народных депутатов и исполкомам, по букве закона он не обязан этого делать. Поэтому к официальным выступлениям депутатов органов местного самоуправления, мэров и других должностных лиц подобного уровня нужно подходить с максимальной предусмотрительностью (см. также Ответственность СМИ и журналистов).

Пятый случай освобождения журналиста от ответственности – если сведения содержатся в авторских произведениях, идущих в эфир без предварительной записи, либо в текстах, не подлежащих редактированию в соответствии с Законом о СМИ. Такими текстами являются материалы, перечисленные в статье 35 Закона о СМИ: решения судов, предписания и предупреждения МПТР и т.п.

Пятый пункт освобождает редакцию средства массовой информации от ответственности за сказанное в прямом эфире, если это авторская программа. Так, например, редакция программы «Время» утверждала, что не несёт ответственности за то, что в прямом эфире говорил Сергей Доренко в своей авторской программе в отношении мэра Москвы – пусть ответственность несёт сам Доренко. Но если эта же передача повторялась на следующее утро или в другое время для другого часового пояса России (что, собственно, и происходило) и тексты, которые могли опорочить честь, достоинство и деловую репутацию, редакцией не менялись, то редакция должна была нести за это ответственность, так как передача шла уже в записи. Дело в том, что при написании Закона о СМИ предполагалось, что телепередачи будут всё чаще и чаще идти в прямом эфире, как это было популярно в конце 1980 – начале 1990-х годов (программы «Взгляд», «До и после полуночи» и др.). При этом считалось, что такие передачи должны быть свободны от всякого контроля и цензуры. Для этого нужно было освободить редакцию от ответственности за то, что говорит журналист в прямом эфире, и возложить её исключительно на самого журналиста. То же правило касается и радиопередач.

Шестой, и последний, пункт статьи 57 освобождает работников СМИ от ответственности, если распространённые ими сведения являются дословным воспроизведением сообщений и материалов или их фрагментов, распространённых другим средством массовой информации, которое может быть установлено и привлечено к ответственности за данное нарушение. Это тот случай, когда, например, газета перепечатывает статью из другого издания или передает фрагмент содержания телепередачи либо если в телепередаче зачитываются куски газетных сообщений, скажем, в анонсе утренних изданий. Но и здесь есть несколько важных нюансов.

Во-первых, такое сообщение должно быть именно дословным, оно не может быть пересказано. Вопиющий случай произошёл в Краснодаре, где местная газета перепечатала из московских «Известий» статью, в которой ущемлялись, как выяснилось впоследствии, честь и достоинство краевого губернатора. Последний подал иск против краснодарской газеты, потребовав возмещения морального ущерба. Краснодарская редакция сослалась на пункт 6 статьи 57, указав, что они лишь перепечатали статью из газеты «Известия», а потому ответственности не несут и иск следует предъявлять к «Известиям». Более того, узнав о происшествии, редакция «Известий» сама предложила выступить в суде в качестве соответчика. Губернатор отказался судиться со столичным изданием. Краснодарской же газете избежать ответственности не удалось. Выяснилось, что при подготовке статьи её корректоры исправили несколько орфографических ошибок в материале «Известий» (заменили два или три знака). На суде не удалось доказать, что перепечатанная статья является дословным воспроизведением другого средства массовой информации. Суд возложил всю ответственность на краснодарскую газету, которой пришлось опубликовать опровержение и выплатить компенсацию морального ущерба губернатору края.

Подобный случай произошел в 1996 году в Тюмени, где газета «Тюменский курьер» перепечатала статью из московской газеты «Сегодня» об одном из местных деятелей. Против редакции был подан иск о защите чести и достоинства. Тюменская газета не признала себя виновной, заявив, что перепечатала текст статьи слово в слово из газеты «Сегодня», и предложила признать ответчиком редакцию московского издания. Однако когда начали сличать текст статьи в «Тюменском курьере» с текстом той же статьи, опубликованной в «Сегодня», выяснилось, что в московской газете не было части предложения с именем человека, который подал иск. Фактически за два часа до того, как газета «Сегодня» ушла в печать, тюменские журналисты взяли статью из размещённой на сайте электронной версии газеты.

А за это короткое время выпуск газеты успел просмотреть юрист «Сегодня», который предложил автору вычеркнуть имя одного из героев материала, так как у редакции не было достаточных доказательств для публикации указанных сведений. Имя изъяли из печатного варианта московской газеты (как, впрочем, и из электронного). На суде первой инстанции тюменским журналистам не удалось сослаться на пункт 6 статьи 57 Закона о СМИ. Сейчас дело рассматривается в Верховном Суде РФ.

Имеет значение и то, откуда перепечатывается то или иное сообщение. Необходимо, чтобы была возможность установить, где находится это средство массовой информации и можно ли привлечь его к ответственности. Если материал перепечатан из газеты, которая уже закрылась, то перепечатавшее издание может нести ответственность по искам. Если же первая газета функционирует в момент подачи иска, то ответственность второй не возникает. Для того чтобы показать смысл этой нормы, приведём гипотетический случай. С целью распространения порочащей информации, правдивость которой доказать сложно или невозможно, некий редактор помогает учредить газету в соседней области (районе), организует публикацию порочащей статьи, после чего благополучно ликвидирует это СМИ, закрывает его счета и т.п. Закрыв первую газету, он «перепечатывает» в своем издании ту же самую статью, ради которой собственно и было создано «временное СМИ». К нему подаётся иск, но ответчик отказывается публиковать опровержение и компенсировать моральный вред, указывая на факт перепечатки сведений из другого СМИ. Чтобы избежать такой нечестной игры с законом, и предусмотрена упомянутая норма.

Дело «"Нью-Йорк Таймс" против Салливана»

В американской судебной практике по делам о защите чести и достоинства, или о диффамации, наиболее известным является дело «"Нью-Йорк Таймс" против Салливана». Решение Верховного суда США по этому делу в 1963 году повлияло на концептуальные положения диффамационного права в США и опосредованным образом – в других странах Запада.

Ситуация заключалась в следующем. В марте 1960 года известная газета «Нью-Йорк Таймс» опубликовала на всю полосу некоммерческое объявление под заголовком «Прислушайтесь к растущему голосу протеста». Объявление было подписано активистами «Комитета по защите Мартина Лютера Кинга и по борьбе за свободу на Юге» – негритянскими священниками, деятелями культуры (Гарри Белафонтэ, Марлон Брандо и др.), вдовой президента США Элеонорой Рузвельт, другими общественными деятелями того времени.

Публикация платного политического объявления (за его опубликование газета получила 4,5 тыс. долларов) была и остается вполне обычным явлением для американской прессы. Тема борьбы с сегрегацией, за равные права негров, была чрезвычайно актуальной в конце 1950-х – начале 1960-х годов, причём в этой борьбе участвовали не только чернокожие, но и часть белого населения страны.

В напечатанном в «Нью-Йорк Таймс» объявлении рассказывалось о том, что происходит на юге страны, как там ущемляют права чернокожего населения, в том числе органы власти, и содержался призыв положить конец подобного рода практике. В частности, в нём говорилось о событиях в г. Монтгомери (штат Алабама), о том, что местная полиция применяет карательные меры против студентов Алабамского колледжа, выступающих за предоставление неграм равных прав на обучение вместе с белыми (негры в то время не могли учиться в этом колледже из-за цвета кожи).

Спустя некоторое время после публикации объявления государственный служащий Л. Салливан, который работал в Монтгомери и должность которого можно обозначить как «избираемый чиновник, занимающийся среди прочего вопросами полицейского управления», написал письмо в редакцию газеты с просьбой опровергнуть факты, которые содержались в объявлении. Газета недружелюбно ответила ему: «А что, собственно, вы хотите опровергать? Напишите нам об этом поподробнее». Салливан обиделся и подал в суд г. Монтгомери иск против газеты о защите чести и достоинства, в котором потребовал возместить ему тот моральный ущерб, который он понёс в результате публикации.

В суде Салливан заявил следующее. В объявлении говорится о жестокости полиции Монтгомери. А так как он – человек, отвечающий за работу полицейского управления города, то, прочитав объявление в «Нью-Йорк Таймс», испытал чувство личной обиды. Обиды незаслуженной, потому что в действительности никакой жестокости проявлено не было. Более того, после публикации к нему стали плохо относиться знакомые: ведь если о полиции Монтгомери пишет так сама «Нью-Йорк Таймс», значит, это правда, а так как Салливан – чиновник, который отвечает за работу полиции города, значит, он плохо работает, и т.д. В исковом заявлении Салливан указал, что оценивает понесённые им страдания в 2 млн. долларов США и просит компанию «Нью-Йорк Таймс» выплатить ему эту сумму. Заметим, что в 1960 году 2 млн. долларов в США были равны примерно 14–16 млн. долларов сегодня – достаточно серьёзная сумма даже для такой преуспевающей газеты, как «Нью-Йорк Таймс».

Суду трудно было найти надлежащего представителя ответчика. Как известно, американская пресса – это местная пресса, т.е. нью-йоркские газеты читают в Нью-Йорке, но не в штате Алабама. Хотя Монтгомери – административный центр штата, газета «Нью-Йорк Таймс» там не продавалась, её выписывали три или четыре человека; более того, во всём штате Алабама эту газету получали по подписке всего два-три десятка человек. Не только в Монтгомери, но и во всём штате Алабама не было ни бюро газеты, ни корреспондентов. А так как из Нью-Йорка никто не изъявил желания приехать на суд, то в качестве ответчика вызвали рекламного агента, который собирал в этом штате рекламу для «Нью-Йорк Таймс».

Проходивший в Монтгомери суд удовлетворил иск господина Салливана и обязал газету выплатить ему 1 млн. долларов США. При этом решающими оказались показания шести свидетелей, по словам которых статья, действительно, создала у них впечатление о вине Салливана. Интересно заметить, что фамилия Салливан, как и его должность, вообще не упоминались в объявлении. Впечатление о его вине создавалось исключительно из общего контекста.

На суде выяснилось также, что часть того, о чём сообщалось в «Нью-Йорк Таймс», вообще не соответствовала действительности. Так, например, в объявлении говорилось, что полиция арестовывала Мартина Лютера Кинга, известного борца за права негров, семь раз, на самом же деле его арестовывали четыре раза; что студентов пытались уморить голодом, опечатав столовую и повесив на её дверь висячий замок, фактически же этого не было. Было сказано и о том, что многочисленных лидеров студентов, боровшихся против сегрегации негров, исключили из колледжа за политическую активность, в то время как исключили всего девять человек и не за организацию демонстрации, а за неуспеваемость. Утверждалось, что студенты в знак протеста распевали песню «Америка». На самом деле они исполняли гимн «Звёздно-полосатый флаг». И так далее...

Компанию «Нью-Йорк Таймс», естественно, обеспокоило решение суда. Она подала апелляцию, но Верховный суд штата Алабама подтвердил решение суда низшей инстанции, сократив, правда, размер компенсации до 500 тыс. долларов. Дело получило огласку и стало толчком для кампании против СМИ Севера. Жители южных штатов США стали подавать иски к «Нью-Йорк Таймс», к ведущим телесетям, другим средствам массовой информации. В последующие за решением суда месяцы только в штате Алабама против «Нью-Йорк Таймс» было подано 11 исков на общую сумму 5 млн. долларов США, против телекомпании Си-би-эс – пять исков на 2 млн. долларов и т.д. Стало ясно, что это не просто частный случай, а спор, решение по которому определит развитие взаимоотношений СМИ и представителей власти. «Нью-Йорк Таймс», понимая последствия проигрыша в суде, мобилизовала все возможные юридические силы и добилась того, чтобы дело принял к рассмотрению Верховный суд США.

Из девяти судей Верховного суда пять согласились с проектом решения, которое было написано председателем суда Уильямом Брэннаном. Иск компании «Нью-Йорк Таймс» был удовлетворён. В этом решении содержится четыре ключевых момента.

Первым стоял вопрос о том, защищает ли Первая поправка к конституции США (о свободе печати) рекламу или только редакционные материалы. Суд признал, что реклама рекламе рознь. В данном деле речь идёт о так называемой «общественной (социальной)» рекламе (а не о коммерческой), т.е. о рекламе идеи, а не товаров или услуг. Общественная реклама в то время, как, впрочем, и в наши дни, занимала незначительную часть площади газеты, и суд принял во внимание тот факт, что прибыль издания от общественной рекламы значительно ниже, чем от рекламы коммерческой. Общественную рекламу или объявления дают люди, у которых нет своей собственной газеты. Для них это чрезвычайно важная, если не единственная возможность распространить свои идеи либо информацию, умалчиваемую, по их мнению, прессой. Так они реализуют своё право на свободу слова. Следовательно, такого рода объявления находятся под стопроцентной защитой Первой поправки.

Вторая часть решения суда была связана с тем, что (как указали на это адвокаты Салливана) половина написанного в объявлении – неправда. Суд решил, что это, действительно, так, а ложь и клевета не могут защищаться конституцией, сколь бы содержание объявления ни было важным для реализации права на свободу слова. Но при этом суд ввёл и разграничил два понятия – «идейной клеветы» и «безыдейной клеветы». Он определил, что клевета безыдейная – это клевета ради клеветы, она, действительно, не защищается Первой поправкой. В то же время свободное обсуждение общественно значимых вопросов очень важно для страны и должно быть защищено Первой поправкой.

Третий аргумент суда в защиту правоты компании «Нью-Йорк Таймс» заключался в том, что при обсуждении таких общественно важных вопросов, как расовая дискриминация, трудно избежать ошибок. Если же суды станут наказывать за то, что содержание материалов по таким важным проблемам не абсолютно правдиво, то это будет производить эффект самоцензуры («холодного душа») на редакторов и журналистов. Боясь ошибиться в мелочах, они, скорее всего, будут замалчивать и важные для общества вопросы. А если такое обсуждение не может избежать ошибок, в том числе и в критике представителей власти, значит, ему необходима конституционная защита – защита Первой поправкой. Если же признать необходимость конституционных гарантий, то эти вопросы, вопросы диффамации в СМИ, должны находиться в ведении исключительно федеральных властей и Верховного суда США; в данном случае нельзя принимать законы и решения на уровне штатов, в которых бы определяли, какая группа деятелей имеет возможность защищаться от средств массовой информации, а какая нет.

Четвёртая часть решения звучит так: «Конституционные гарантии означают необходимость принятия общефедеральной нормы, которая запрещала бы присуждать общественным служащим денежную компенсацию вреда от клеветы в средствах массовой информации, связанной с их официальной деятельностью». Единственное исключение, предусмотренное здесь Верховным судом, касается случаев, когда возможно доказать, что клеветнические утверждения были сделаны со злым умыслом (применительно к данному делу – со знанием того, что распространяемые утверждения ложны) или с явным пренебрежением к тому, лживы они или правдивы. Причём поскольку истец желает своим требованием ограничить свободу слова и информации, то на него и возлагается бремя доказывания как ложности распространённых сведений, так и злого умысла в действиях СМИ. Предполагается, что такие доказательства должны быть убедительно ясными. Если провести параллель со спортом, это означает, что для победы нужен счёт не 2:1, а 10:0, тогда это будет убедительно ясная победа.

Одна из причин такой «строгости» суда по отношению к государственным служащим лежит в следующем аргументе, использованном ещё в 1908 году судом штата Канзас. По сравнению с другими гражданами чиновники имеют ряд преимуществ, в том числе больший доступ к СМИ для изложения своей точки зрения и ответа на обвинения, прозвучавшие в прессе. Следовательно, если государственные служащие всё же обращаются за защитой в суд, то они должны приводить более весомые доказательства своей невиновности, чем рядовые истцы.

Любопытно, что редакторы газеты «Нью-Йорк Таймс» могли и сами убедиться в том, что многое из написанного в пресловутом объявлении не соответствовало действительности. Для этого достаточно было лишь прочитать подшивку собственной газеты за несколько предыдущих недель, где в общем-то и сообщалось о том, сколько раз был арестован Мартин Лютер Кинг, за что исключили студентов из колледжа и т.д. Об этом был задан вопрос на суде. В ответ редакция заявила, что текст объявления был подписан уважаемыми в обществе людьми, и она посчитала возможным поверить их мнению. Верховный суд признал это достаточным доказательством отсутствия вины редакции.

В своих последующих решениях Верховный суд США развил идеи, заложенные в постановлении по делу Салливана. Спектр попадающих под определение «общественные служащие» лиц расширился. Если по решению Верховного суда 1964 года он включал лишь «выборных должностных лиц», то решением 1966 года – и «служащих органов власти, которые несут или, по мнению общественности, могут нести существенную ответственность за политику властей», а после решения Верховного суда 1967 года к ним приравняли и «общественные фигуры», т.е. лиц, «которые по своей воле стали объектом важных разногласий в обществе».

Решение Верховного суда по делу «"Нью-Йорк Таймс" против Салливана», принятое в 1964 году, повлияло на дальнейшее развитие прессы США, оказало влияние на законодательство европейских стран и принятые годы спустя решения Европейского Суда по правам человека.

Решения Европейского Суда по правам человека

Европейский Суд по правам человека в Страсбурге (см. Глава I. Источники законодательства о средствах массовой информации) ввёл принцип, в соответствии с которым санкции за распространение информации, правдивость которой не доказана в суде, нарушают статью 10 Европейской конвенции по правам человека, если:

• ошибка несущественна в контексте всего распространённого материала;

• материал касается темы, которая представляет общественный интерес;

• ошибаясь, журналист готовил материал добросовестно и не нарушил профессиональных норм[41].

Решения Европейского Суда представляют конкретные примеры информации, которая может быть квалифицирована как имеющая общественный интерес:

• обстоятельства судебного дела против фирмы-изготовителя лекарств для беременных женщин, употребление которых привело к рождению детей с пороками развития[42];

• положительное отношение главы правительства к политику, который во время Второй мировой войны служил в войсках СС[43];

• жестокое поведение полиции[44];

• политические связи, которые бросают тень на беспристрастность судей при вынесении ими решения[45];

• повышение заработной платы директору завода, работники которого бастуют за повышение своей заработной платы (информация о зарплате директора была конфиденциальной)[46];

• любая предыдущая судимость политика, даже 20-летней давности[47].

При рассмотрении жалобы по делу бывшего канцлера и главы социалистической партии Австрии Бруно Крайского против журналиста Лингенса о диффамации Европейский Суд выступил категорически против ограничения права высказывать личное мнение, давать оценки и делать выводы с целью защиты репутации, когда речь идёт о должностном лице или государственном учреждении и тематика журналистского материала представляет общественный интерес.

В двух статьях Лингенс приводил публичные высказывания Крайского и критиковал его «подлый оппортунизм» на примере положительного отношения к некоторым политикам, которые во время Второй мировой войны служили в подразделении СС. Отвергая решение венского суда о том, что Лингенс виновен, поскольку не смог доказать «подлый оппортунизм» в суде, Европейский Суд указал:

«В действительности отношение господина Крайского к жертвам нацизма и тем, кто сотрудничал с нацистами, было далеко не чётким и однозначным, оно проявилось в форме, позволяющей сделать разные выводы. Потому логично (Лингенсу. – А.Р.) было невозможно доказать, что единственным возможным выводом был именно его вывод».

Следует быть очень внимательным, отличая факты от оценочных суждений. Наличие фактов можно доказать, а правдивость оценочных суждений – нельзя. Суд отметил, что факты, на которых господин Лингенс основывал свои оценочные суждения, были неоспоримы, точно так же, как и добросовестность авторов их подбора. Доказать достоверность оценочных суждений невозможно, и такое требование есть нарушение сути свободы мнений – основной составляющей права, гарантированного статьёй 10 Европейской конвенции.

Как отмечалось выше, для защиты по статье 10 достаточно, чтобы основная часть поданных фактов, а не каждый отдельный факт была доказана ответчиком. В деле Торгейрсона, например, речь шла о том, что исландский журналист написал о грубости полиции, приводя в качестве аргумента распространяемые слухи («люди говорят») о жертвах «зверей в форме» и историю одного человека, который, по словам его друзей, пострадал от полицейской жестокости. В деле о диффамации истец, полицейская ассоциация, представил доказательства того, что этот человек пострадал по другим причинам. Торгейрсон не смог доказать правдивость фразы «звери в форме» и проиграл дело в исландском суде. Но Европейский Суд решил, что это решение было нарушением статьи 10 Конвенции: «(Торгейрсон. – А.Р.) сообщал о том, что говорили другие люди о грубости полиции, то есть о том, что неназванные сотрудники полиции Рейкьявика совершают серьёзные нарушения. Требование, чтобы он доказал правдивость этого, поставило перед ним слишком сложную, если не невыполнимую задачу».

Если статья 10 Конвенции запрещает требовать доказывания правдивости собственного субъективного мнения, то она также препятствует требованию доказывать правдивость мнений и других людей. Таким образом, факты, на которых журналист добросовестно основывает свои собственные выводы, могут быть историями или слухами, источниками которых служат другие люди (даже если их личности не могут быть установлены) или общественное мнение. В противном случае «открытая дискуссия об общественно важных темах может быть ограничена».

В своих публикациях Торгейрсон употреблял достаточно агрессивные эпитеты. Но так как статья 10 защищает не только суть, но и тон высказывания, то мнение может носить радикальный, агрессивный и полемичный характер.

Одним из принципов, на которых основывается вышеизложенное, заключается в том, что в демократическом обществе, где власти избраны в результате свободного и осознанного волеизъявления граждан, должностные лица справедливо находятся под придирчивым вниманием общества, и, прежде всего прессы.

Как отметил Европейский Суд, свобода печати предоставляет общественности одну из лучших возможностей узнать об идеях и позициях политических лидеров и сформулировать своё личное к ним отношение. Соответственно границы допустимой критики более широки, когда она касается именно политического деятеля, а не рядового гражданина. В отличие от последнего первый неминуемо и сознательно открывается для придирчивого анализа каждого его слова и поступка со стороны как журналистов, так и широкой общественности, а потому должен проявлять больше терпимости.

Право политика защищать свою репутацию следует уравновешивать правом на свободную дискуссию на политические темы[48].

Следует обратить внимание на то, что Европейская конвенция о правах человека, за соблюдением которой и следит Европейский Суд в Страсбурге, особо защищает честь и достоинство судов и судей. Такого рода защита в западноевропейских странах оказывается крайне редко. В Англии, например, последний случай подобного рода произошёл в 1931 году, когда редактор одного из журналов был оштрафован за то, что обвинил судью в предвзятости. В 1995 году Европейский Суд отказал в жалобе на уголовное преследование двух австрийских журналистов за унижение чести и достоинства судьи. Суд решил, что для утверждения верховенства права и для защиты доверия общества к судебной власти от «разрушительных и по существу необоснованных нападок» в прессе возможно применение юридических санкций.

Приложение

ОПРОВЕРЖЕНИЕ

ТУЛЕЕВ НЕ ОРГАНИЗОВЫВАЛ ГОНЕНИЙ НА ЖУРНАЛИСТОВ

Федеральный суд Кировского района г. Кемерово 12 февраля 2001 года вынес решение и признал несоответствующими действительности и порочащими честь и достоинство Амана Тулеева изложенные в статье «Независимой газеты» «Любимая и нелюбимая пресса Тулеева» (25 апреля 2000 года) сведения, что: «фактическая монополия А. Тулеева в Кемеровской области распространяется на местное самоуправление, частное предпринимательство и прессу; несколько месяцев назад в очередной межрегиональной телевизионной программе "Губернские вести" ничего не было сказано о кузбасских новостях. Тулеев запретил!» «Аман Тулеев на следующий же день запретил журналистам телерадиокомпании "Кузбасс" "отныне и впредь" участвовать в не понравившейся ему лично межрегиональной программе; губернатор публично пообещал закрыть "Кузнецкие вести" и "лично разобраться" в "Кузбассе" с журналистом, задавшим этот вопрос; те, кто ходит в "личных врагах" губернатора, не имеют возможности разместить информацию о своей деятельности на страницах и телеэкранах в местных СМИ даже за деньги; Аман Тулеев предпочитает не вступать с несогласными журналистами в диалог или полемику. "Неугодных" журналистов с целью "проверки паспортного режима" ночью стаскивают с постели неизвестные милиционеры. На их домашние телефоны поступают звонки с угрозами физической расправы».

(«Независимая газета», 6 сентября 2001 г.)

Закрепление прочитанного материала

1. Что нужно сделать, чтобы достичь баланса между правом на свободное распространение информации и правом на защиту достоинства личности?

2. Проведите различие между клеветой и оскорблением.

3. Каким образом по российскому праву определяется окончательная сумма возмещения морального вреда?

4. В каких случаях редакция публикует опровержение? При каких обстоятельствах она не должна этого делать?

5. Всегда ли обвинение прессы в совершении преступления влечет успешный иск о защите чести и достоинства? Обоснуйте свой ответ.

6. На заседании городского органа самоуправления кто-то разбросал листовки, обвиняющие мэра в хищении бюджетных средств. Вы – журналист, аккредитованный при этом органе. Что вы можете написать в свою газету об этом инциденте без опасения в необходимости выступать впоследствии ответчиком в суде?

7. Вы пишете критическую статью о карьере местного бизнесмена N. Какие из нижеприведенных выражений вы могли бы в ней использовать без опасения судебного наказания: «Я думаю, что N – наркоделец»; «Я думаю, что N принадлежит к типу людей, занимающихся торговлей наркотиками»; «Половина населения нашего города думает, что N принадлежит к типу людей, занимающихся торговлей наркотиками»; «Моральные качества N похожи на качества, которые мы наблюдаем у наркодельцов»?

8. Что такое «умысел»? Как доказать его наличие?

9. Попытайтесь обосновать причины отсутствия в российском праве особого статуса для «общественной фигуры».

10. Каково значение решения по делу Салливана для диффамационного права в США?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Конституция РФ. Ст. 23, 49. ГКРФ. Ст. 150–152, 1099–1101.

УК РФ. Ст. 129, 130.

Закон РФ «О СМИ». Ст. 43–46, 49, 57.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации Науч. -практ. комм., проф. М.А Федотова. М., 1999. С. 498–519.

Комментарий к Закону РФ о СМИ (Фонд защиты гласности). М., 2001. С 250–282

Воинов А.Е. Клевета: способы защиты // ЗиП. 1996. № 6.

Рекомендация Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ «О применении принципа презумпции невиновности в деятельности журналистов (по запросу Центра «Право и средства массовой информации») // ЗиП. 1997. № 12. С. 21.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 194–197.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Защита чести и достоинства: теоретические и практические вопросы / Ред. Г.В. Винокуров, А.Г. Рихтер, В.В. Чернышов. М, 1997.

Ковалев Е.А., Шевчук В.Д. Защита чести, достоинства и деловой репутации в суде. Практические рекомендации. Ярославль, 1995.

Анисимов А.Л. Честь, достоинство, деловая репутация: гражданско-правовая защита. М., 1994.

«Цена слова». Из практики лингвистических экспертиз текстов СМИ в судебных процессах по защите чести, достоинства и деловой репутации / Под ред. М.В. Горбаневского. М., 2001.

Гласность-2000: Доклад, комментарии, очерки Фонда защиты гласности. М., 2001.

Кудрявцев М.А. Способы защиты чести, достоинства, доброго имени и деловой репутации в современном российском праве // ЗиП. 1998. № 9–10. С. 25–40.

Кравченко Ф.Д. Презумпция невиновности и журналистика // ЗиП. 1997. № 6. С. 10–14.

Нагорная Е.Н. Стандарты допустимого комментария для СМИ известны только Судебной палате по информационным спорам // ЗиП. 1998. № 6. С. 6–9.

Если чиновник не может засудить СМИ за критику в свой адрес – он старается посадить журналиста за «оскорбление»: Комментарий Центра «Право и СМИ // ЗиП. 1999. № 7–8. С. 39–40.

Власов Ю.М. Средства массовой информации и современное буржуазное государство М., 1985. С. 57–68.

Современное право средств массовой информации в США / Ред. А.Г. Рихтер. М., 1997. С. 17–61, 155–178.

Верховный суд США: Нью-Йорк Таймс Ко. против Салливана / Пер. с англ. решения суда // Судьи и журналисты в странах Восточной Европы в период перехода к демократии. 3-е изд. СПб., 2000. С. 181–231.

Оттавей Дж., Маркс Л. Законы об оскорблении высших должностных лиц государства – оскорбление свободы прессы // ЗиП. 1996. № 12. С. 14–15.

Глава XII

НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ

Гарантии неприкосновенности частной жизни

В странах Запада сложился стереотип, согласно которому в России нет тайны частной жизни, в качестве доказательства обычно приводят тот факт, что английское слово privacy не имеет эквивалента в русском языке. Это, конечно, далеко не так.

Во-первых, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну гарантируется гражданам Конституцией РФ (ст. 23), где говорится: «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения». Статья 24 Конституции РФ запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Данное положение развивает принцип принятой 10 декабря 1948 года Всеобщей декларации прав человека (ст. 12) о невмешательстве в личную и семейную жизнь и в основном воспроизводит часть 3 статьи 9 российской Декларации прав и свобод человека и гражданина (1991).

Во-вторых, в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» (1995) дано определение того, что входит в сферу частной жизни: «...информация о гражданах (персональные данные) – сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность» (ч. 7 ст. 2). К персональным данным должна относиться информация о фактах биографии лица, о состоянии его здоровья, об имущественном положении, о профессии и роде занятий, совершённых поступках, о мировоззрении, взглядах, оценках и убеждениях, об отношениях в семье или об отношениях человека с другими людьми. Следует отметить, что абсолютно ясный режим сферы информации о гражданах должен установить закон об охране персональных данных, уже много лет разрабатываемый в российском парламенте.

В Уголовном кодексе РФ (ст. 137, 138, 155) предусматривается наказание в виде штрафа и лишения свободы за разглашение вышеперечисленных видов тайны частной жизни и тайны усыновления. Условиями такого наказания, как правило, являются отсутствие согласия самого гражданина, наличие корыстных или низменных интересов, а также нанесение вреда правам и интересам граждан. Кроме того, неприкосновенность частной жизни признается объектом гражданских прав и защищается в судебном и ином порядке по ГК РФ (ст. 128, 150).

В свою очередь Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение установленного законом порядка распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11).

Закон о СМИ среди обязанностей журналиста называет получение согласия на распространение в средстве массовой информации сведений о личной жизни гражданина от самого гражданина или его законных представителей. Исключение делается для случаев, когда это необходимо для защиты общественных интересов (ст. 49).

Очевидно, что правом на личную тайну, т.е. правом самостоятельно определять, когда, как и в какой степени передавать информацию о самих себе, должны обладать частные лица, семьи или сообщества людей. Понятия личной и семейной тайны тесно взаимосвязаны и во многом совпадают. Различия же между ними состоят в следующем: если личная тайна касается непосредственно интересов лишь конкретного гражданина, то семейная тайна затрагивает интересы нескольких лиц, находящихся друг с другом в отношениях, регулируемых Семейным кодексом РФ.

Право на личную тайну уравновешивается потребностью людей сообщать информацию о себе для участия в жизни общества, а также потребностью общества в информации о его членах. Соблюдение этого баланса характеризует демократическое общество, его нарушение – тоталитарное государство. Право на личную тайну является частью сложной и развивающейся системы социальных потребностей человека, а не самоцелью или самодостаточным состоянием

Информационная безопасность личности означает и неразглашение государством собранных им сведений о личности без ее согласия. Государственные и муниципальные органы ограничивают доступ посторонних лиц к такого рода информации, например к сведениям, собранным налоговой инспекцией, домоуправлением, военкоматом, районным отделением милиции и т.п. Их задачей является также защита государственных коммуникационных линий, используемых физическими и юридическими лицами, от прослушивания, перехвата сообщений и т.п.

Итак, прежде всего, следует осознать, что у каждого человека есть личная жизнь (которую нельзя путать с общественной). Любые сведения о фактах, событиях в жизни человека, обстоятельствах его судьбы могут считаться им личной тайной. (Разумеется, если об этих обстоятельствах он сам рассказал в интервью прессе, в опубликованных мемуарах, в заявлении для СМИ, то вряд ли имеет право требовать прекратить их дальнейшее распространение.) К открытым сведениям, очевидно, должна относиться информация о доходах и имуществе граждан, подпадающая под действие указа Президента РФ от 15 мая 1997 года «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Ведь перечисленные в нём лица обязаны ежегодно предоставлять эти данные в СМИ.

Равное право на тайну личной жизни имеют: дети, недееспособные люди, заключённые, люди в состоянии алкогольного опьянения, бомжи, военнослужащие, государственные чиновники – закон ни для кого не делает исключения. Сведения об общественной же жизни человека, очевидно, включают в себя информацию о событиях и фактах, связанных с его публичной деятельностью (государственной службой, службой в органах местного самоуправления, участием в политической и общественной жизни).

В своих решениях по защите тайны частной жизни Судебная палата по информационным спорам признала:

• наличие прав граждан, лишенных свободы, на защиту частной жизни – в связи с трансляцией на канале ОРТ репортажа журналиста Александра Невзорова о быте одной из женских колоний[49];

• неправомерность обсуждения подробностей частной жизни президента частной корпорации – в связи с неудавшимся покушением на его жизнь в телепередаче «Человек и закон»[50];

• злоупотреблением свободой массовой информации разглашение в газете «Известия» факта о состоявшейся за 18 лет до этого перемене фамилии членом Правительства РФ[51];

• нарушением пункта 5 статьи 49 Закона о СМИ публикацию беседы корреспондента газеты «Труд» с членом сборной России по футболу о его личной жизни без получения согласия последнего[52].

Некоторые специалисты утверждают, что нахождение лица в местах общего пользования не может быть отнесено к обстоятельствам его частной жизни. Под такими местами понимают площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные, бульвары, парки, лесопарки, скверы, сады, водоёмы, пляжи, леса, открытые водные объекты и т.п.[53] Это относится, видимо, и к нахождению человека в общественном транспорте, в государственных и общественных заведениях. Но, очевидно, случаи нахождения его в таких общественных, общедоступных местах, как церковь, пляж, концертный зал, ночной клуб, с большой долей вероятности могут являться для него частью личной жизни, распространение сведений о которой он вправе запретить. Тот факт, что при этом его видят десятки и сотни людей, не даёт основания журналисту несанкционированно распространять информацию (фотографии, заметки) об этих фактах.

Разумеется, многие звёзды эстрады и кино, политики, спортсмены, деятели культуры будут только рады обсуждению в прессе их жизни в «неурочное время». Но это не гарантирует, что столь же позитивной будет реакция всех, чья личная жизнь заинтересует журналистов.

Защита общественных интересов

Указанное выше правило имеет исключение – необходимость защиты общественных интересов. Что такое «общественный интерес», законодательство не разъясняет. Но очевидно, что общественный интерес – это общественно значимый интерес, а не любой интерес, проявляемый обществом (аудиторией СМИ). И действительно, общество (аудитория) может интересоваться всем чем угодно. Человек зажарил крысу и съел её – может ли это представлять общественный интерес? Да, если учитывать потенциальный интерес к такого рода фактам десятков тысяч читателей сообщившей об этом бульварной газеты; да, если учесть миллион зрителей скандальной телепередачи, которые об этом будут рассказывать знакомым, да ещё с пикантными подробностями. Но, с другой стороны, – нет, ведь, скорее всего, здесь речь не идёт об интересах общества. Эта точка зрения подтверждается и в Кодексе профессиональной этики российского журналиста, где сказано: «Газета не должна вмешиваться в личную жизнь граждан, не будучи уверена в том, что это вмешательство мотивировано не любопытством обывателей, а законным правом общества на получение важных сведений. Только защита интересов общества может оправдать журналистское расследование, предполагающее вмешательство в частную жизнь человека»[54]. Напомним, что и закон, и этический кодекс говорят именно о защите интересов, а не об удовлетворении интересов общества.

Для обоснования мотивации вторжения журналистов в личную жизнь можно было бы применить критерии, в соответствии с которыми согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года (№ 8) возможно ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Правомерным основанием для этого считается наличие у них информации о подготавливаемом, совершаемом или совершённом противоправном деянии; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

В любом случае при возникновении конфликта сторон определять, была ли причиной разглашения личной тайны необходимость защиты общественных интересов, будет суд. В силу размытости значения термина «общественный интерес» с большой долей вероятности можно утверждать, что ответ суда будет отрицательным.

Различия прав на личную жизнь и на честь и достоинство

В чём разница между нарушением права человека на личную жизнь и ущемлением его чести, достоинства и деловой репутации? Иногда подобного рода дела схожи, хотя у них есть принципиально важное различие. В случаях нарушения чести и достоинства закон говорит о распространении не соответствующих действительности сведений, которые порочат репутацию того или иного человека. При нарушении же права на личную жизнь соответствие либо не соответствие действительности распространяемых о человеке сведений роли не играет, как и то, порочат они его или являются хвалебными. Важно, что действия либо распространяемая информация вмешиваются в сферу личной жизни.

Однако на практике всё обстоит намного сложнее. Целый сонм проблем стал перед районным судьёй К-ской области после искового заявления по следующему конфликту. Спор возник на почве публикации издающейся в К-ской области районной газетой «Наша жизнь» обычного строчного объявления о знакомстве. В нём говорилось: «Три молодые девушки из Ново-Николаевки, Алёна, Надя и Олеся, хотят познакомиться с молодыми парнями не старше 26 лет. Звоните по телефону №..., спросите Алёну». На следующий день после выхода газеты с этим текстом упомянутые в нём девушки обратились в редакцию «Нашей жизни» с заявлением о том, что они данное объявление не подавали, что написанное в нём – неправда, и потребовали дать опровержение. Не желая ввязываться в конфликт, редакция дала в следующем номере такой текст: «Молодые люди! Пожалуйста, не звоните по телефону №... (село Ново-Николаевка). Мы не давали объявления о знакомстве. Нас подставили. Алёна, Надя, Олеся».

Однако избежать судебной тяжбы редакции всё же не удалось. В районный суд было подано четыре исковых заявления: от каждой из девушек и от отца одной из них. Истцы потребовали взыскать с редакции в совокупности 20 тыс. рублей. Несмотря на, казалось бы, безобидный текст объявления, как следовало из исковых заявлений, основания для такой компенсации морального вреда были достаточно весомые: каждая из девушек жаловалась на то, что «вынуждена выслушивать днём и ночью похабные предложения вступить в половую связь с незнакомыми людьми». Кроме того, по их словам, к ним изменилось отношение в селе: «Если раньше я пользовалась уважением, то после публикации люди смеются мне в лицо, оскорбляют, говорят: "Совсем девки сдурели, своих парней мало" – и называют девушкой лёгкого поведения по объявлениям». В своих заявлениях они утверждали: текст объявления «затронул чувство нашего собственного достоинства – скромность, деликатность, порядочность, верность в дружбе и любви <...>, публикуя указанное объявление, редакция без всяких оснований указывает на нашу простецкую близость к молодым парням до 26 лет, изображая из нас девушек вольного поведения в быту и не имеющих моральных принципов». Претензии отца сводились к тому, что номер телефона, указанный в объявлении, установлен в его доме, и он испытывает моральные страдания, связанные не только с тем, что его дочь считают девушкой легкого поведения, но и с постоянно докучающими звонками «ухажёров».

Норм, чётко регулирующих публикацию частных объявлений, российское законодательство не содержит. Если бы речь шла о публикации рекламного объявления, вопрос о том, должна ли редакция газеты отвечать за его содержание, был бы однозначно решён в пользу «Нашей жизни», так как статья 30 Закона «О рекламе» устанавливает, что «рекламораспространитель» (т.е. средство массовой информации) несёт ответственность за нарушения законодательства о рекламе лишь в части, касающейся «времени, места и средств размещения рекламы». Что же касается нарушений в части «содержания информации, предоставляемой для создания рекламы», то ответственность за них несет «рекламодатель». Однако в том же Законе (ч. 5 ст. 1) говорится, что он «не распространяется на объявления физических лиц... не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности». Очевидно, что объявление о знакомстве с предпринимательской деятельностью не связано, а значит, статья 30 Закона «О рекламе», освобождающая редакцию от ответственности за содержание рекламных объявлений, в подобных делах неприменима.

Тогда возник вопрос о том, нарушает ли данное объявление право девушек на неприкосновенность частной жизни, ведь опубликование информации о том, что некая девушка хочет познакомиться с молодым человеком, может рассматриваться как вторжение в сферу её частной жизни в форме разглашения личной тайны. Это является грубым нарушением одного из основных личных неимущественных прав. Если бы подобная информация была дана в журналистском материале без согласия девушек, вероятность того, что автору такой статьи и опубликовавшему её СМИ пришлось бы заплатить немалую сумму, была бы чрезвычайно высока – статья 151 ГК РФ устанавливает, что, «если гражданину причинён моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права... суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации морального вреда». Однако суд не может признать разглашением личной тайны опубликование газетой объявления о знакомстве, подписанного самим желающим познакомиться. Доказательств же, подтверждающих утверждение девушек, что текста объявления они в редакцию не передавали, истцы представить не смогли.

Поэтому единственной нормой, позволяющей в данной ситуации получить требуемую истцами компенсацию морального вреда, оставалась статья 152 Гражданского кодекса, пункт 5 которой устанавливает, что гражданин, в отношении которого распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию, вправе наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения морального вреда, причинённого их распространением. Но и эта норма не могла быть применена судом к данному объявлению. Во-первых, информация о том, что девушки «хотят познакомиться с молодыми парнями не старше 26 лет» не является порочащей; во-вторых, доказать соответствие такой информации действительности в принципе невозможно.

При вынесении решения судья отметил и то, что один из истцов (отец) в объявлении даже не упомянут, а значит, в отношении него никаких сведений газета не распространила, две же из трёх девушек названы в нём только по имени и при этом не указаны ни их адреса, ни номера телефонов, а, следовательно, с достоверностью судить о том, относится ли объявление именно к ним, нельзя.

Учитывая всё сказанное, суд вынес решение: в иске отказать. Таким образом, газета вышла из этого спора победителем. (Правда, районная прокуратура вынесла протест на решение суда.)

Скрытая запись

Напомним, что Закон о СМИ требует от журналиста получать согласие на распространение сведений о личной жизни гражданина от него самого или его законных представителей. При этом не запрещается, например, их сбор или хранение. Эта несогласованность была, вероятно, допущена сознательно с тем, чтобы позволить вести скрытую запись. Под скрытой записью обычно понимается негласная (незаметная, неочевидная) фиксация с помощью технических средств действия (бездействия) лица, который не осведомлён о её производстве.

Статья 50 («Скрытая запись») Закона о СМИ не запрещает вести скрытую аудио- и видеозапись или хранить полученную кино- и фотосъёмку. Но она в полном соответствии со статьёй 49 («Обязанности журналиста») того же Закона запрещает распространять (демонстрировать) эту скрытую запись, за исключением трёх случаев.

Первый случай – если это не нарушает конституционных прав и свобод человека и гражданина. С учётом вышеназванных положений статей 23 и 24 Конституции РФ, практически в любом случае несанкционированного вторжения в частную жизнь человека можно говорить о нарушении его конституционных прав. При этом фактически дублируется также названное выше положение статьи 49 Закона о СМИ.

Второй случай – если это необходимо для защиты общественных интересов и приняты меры против возможной идентификации посторонних лиц. О защите общественных интересов мы говорили выше, тоже применительно к статье 49 (заметим, что во всех остальных статьях Закона о СМИ упоминание об общественном интересе отсутствует).

Необходимость предпринять меры против возможной идентификации посторонних лиц означает, что при распространении полученной скрытым образом информации нужно предотвратить визуальными и звуковыми средствами возможность узнавания людей, попавших в кадр случайно либо в идентификации которых нет нужды для защиты общественных интересов. Средства эти всем известны, их часто можно видеть по телевизору: глаза человека, закрытые черной полоской; затемнение силуэта либо искажение голоса и т.п. Если журналист считает, что есть необходимость защиты общественных интересов в демонстрации некой скрытой записи, это отнюдь не означает, что в результате такого показа в кадре должны оказаться те люди, которые очутились на месте съёмки совершенно случайно и вовсе не хотят попадать в кадр. И уж конечно, у зрителей не должно создаваться впечатления, что показ этих людей связан с необходимостью защиты общественных интересов.

Иногда затемнение лица может оказаться недостаточным. Наиболее интересный пример тому произошёл в одном сибирском городе, где местная телекомпания вела съёмку, в том числе и скрытой камерой, в роддоме для репортажа о состоянии медицинского обслуживания рожениц. Женщин снимали только с их согласия, были приняты меры по невозможности идентификации тех, кто не хотел, чтобы их показывали по телевидению. Но через месяц или полтора после того как репортаж увидели зрители, против телекомпании был подан иск. Одна из пациенток утверждала, что не давала своего согласия на распространение позволяющих её узнать кадров. Телекомпания в свою очередь утверждала, что предпринимала все необходимые меры по невозможности идентификации истицы: её показывали со спины. При разбирательстве в суде выяснилось, что в кадр попала часть обнажённой спины с характерной родинкой, по которой, как утверждала сама пациентка, её могла узнать, по крайней мере, половина мужского населения города. Истица не хотела, чтобы знали о её пребывании в роддоме. На этом основании она утверждала о незаконном разглашении в телерепортаже фактов её личной жизни и требовала компенсации морального вреда. Хотя в данном случае суд принял решение о том, что нарушения прав этой женщины со стороны телекомпании не было, легко представить ситуацию, в которой другой суд согласился бы с иском и постановил, что достаточных мер по невозможности идентификации не было принято. Поэтому журналистам чрезвычайно важно относиться к этому вопросу серьёзно.

Второй пункт статьи 50 Закона о СМИ имеет прямое отношение, пожалуй, к самым громким делам, связанным с нарушением тайны личной жизни в нашей стране и с вопросом защиты общественных интересов. Это – демонстрация по телевидению кадров скрытой записи министра юстиции в компании с сомнительными личностями в бане и кадры, изображающие человека, похожего на генерального прокурора, с проститутками. Насколько защита общественных интересов позволяла вмешательство в личную жизнь этих чиновников? С одной стороны, должностное лицо вправе заниматься чем угодно в нерабочее время, в семейной или в несемейной обстановке, и не дело журналистов вторгаться – скрытно или явно – в его личную жизнь. Но, с другой стороны, если чиновник в нерабочее время занимается чем-то неблаговидным, то этот факт способен повлиять и на его общественную жизнь, а стало быть, он является фактом уже его публичной деятельности. Например, такой факт может быть использован теневым миром, преступными кругами, для того чтобы оказывать на это должностное лицо давление.

Наконец, третий случай, когда может быть разрешено распространение скрытой записи, – если её демонстрация производится по решению суда. Этот довольно редкий случай, хотя о нём и говорится в Законе о средствах массовой информации, практически не имеет отношения к журналистике. В принципе он может иметь место, если судья узнаёт о том, что у телекомпании есть кадры, снятые скрытой камерой, возможно, показывающие обстоятельства преступления. Например, когда при съёмках того или иного сюжета в кадр случайно попадает обвиняемый в воровстве: допустим, журналисты снимают уличную сценку, а в этот момент некто вытаскивает у прохожего кошелёк. Суд вправе потребовать показать эти кадры в зале заседаний, если возбуждено уголовное дело, связанное именно с этим инцидентом.

Популярными являются телепрограммы, целиком и полностью основанные на демонстрации скрытой записи. Следует заметить, что у человека, которого невольно засняли в смешной и нелепой ситуации, всегда нужно спрашивать разрешение (естественно, после съёмки) на показ данного сюжета по телевидению. Как правило, такое разрешение журналисты получают, но во избежание конфликтов в дальнейшем желательно это разрешение тут же записать на плёнку встык с кадрами розыгрыша.

Следует также обратить внимание и на то, что скрытая аудиозапись и запись чужого телефонного разговора – не одно и то же. Во втором случае происходит нарушение тайны связи, что является уголовным преступлением.

Согласие на распространение сведений

Вопрос о том, что понимать под согласием на распространение сведений о личной жизни человека, имеет ключевое значение для избежания ответственности за нарушение тайны личной жизни. Согласие, особенно в случае открытой съёмки в общественном месте, может быть выражено в молчаливой форме. Если человек, который видит, что работниками СМИ ведётся съёмка, прямо не высказывает им своих возражений против демонстрации кадров, на которых он оказался запёчатлён, то это следует понимать как его согласие. В противном случае норма закона не позволяла бы показывать большинство снятых не в студии телесюжетов и фотографий: уличного движения, народных гуляний, митингов и т.п.

В связи с этим полезно рассмотреть иск, предъявленный в 1997 году редакции газеты «Центр Азии» (г. Кызыл). Во время тувинского конкурса красоты аккредитованный при нём фотокорреспондент газеты «Центр Азии» запечатлел одну из его участниц, К., в кулуарах. В перерыве между этапами конкурса К. сидела на подоконнике у лестницы в театре, где проходили состязания, и курила. По итогам конкурса именно эта девушка завоевала титул «Мисс Скромность». Впоследствии газета опубликовала фоторепортаж, в котором среди прочих снимков поместила фотографию К. с номером конкурсантки на руке и сигаретой во рту, подпись гласила: «Очаровательной Мисс Скромность тоже нужен перекур».

Девушка обратилась в суд с исковым заявлением о защите чести и достоинства и взыскании морального вреда в размере 10 млн. (неденоминированных) рублей к редакции «Центра Азии». Кроме того, она потребовала опровержения якобы порочащих её сведений. Обладательница титула «Мисс Скромность» посчитала, что, поместив на странице газеты подобный снимок, редакция нарушила её личные неимущественные права, а именно право на неприкосновенность частной жизни, закреплённое в статье 150 ГК РФ.

Обосновывая свои требования, К. указала в заявлении, что снимок в газете был помещен без её разрешения. «Мисс Скромность», как выяснилось в ходе судебного разбирательства, скрывала от своих близких и знакомых факт курения, так как в семье это не поощрялось. Суды первой и второй инстанции исковые требования К. удовлетворили частично, обязав редакцию газеты «Центр Азии» опубликовать в течение месяца извинения (!) и выплатить истице в качестве компенсации морального вреда 1 тыс. деноминированных) рублей.

Вставшие на сторону газеты юристы московского Фонда защиты гласности предложили следующие разъяснения, направленные на защиту от необоснованно предъявленного иска. Само требование истицы об опровержении запёчатлённого на фотографии факта курения «Мисс Скромности» является абсурдным, поскольку из-за очевидности (фотография) его невозможно отрицать, а тем более опровергнуть.

Рассматривая вопрос о том, представляет ли эта фотография сведения о частной жизни конкурсантки и требуется ли получение разрешения на распространение подобного снимка, следует исходить из того, что по общему правилу нахождение человека в общественном месте, свободном для доступа других лиц, не может быть отнесено к сфере его частной жизни. Следовательно, никаких разрешений в этом случае на съёмку не требуется. Конкурс красоты сам по себе является публичной акцией, призванной привлечь внимание, прежде всего к его участницам. Их поведение вызывает большой общественный интерес не только в момент проведения конкурса, но и в перерывах между турами. Девушки, участвующие в подобных мероприятиях, знают об этом, более того, они поощряют подобный интерес прессы к себе, позируя для снимков в средствах массовой информации.

Кроме того, в суд была представлена отснятая на конкурсе плёнка, которая доказывала, что фотокорреспондент снимал девушку два раза за некий отрезок времени, в течение которого она могла бы воспрепятствовать производству съёмки, например, отвернувшись. Опубликованная же в газете фотография была отпечатком со второго по очередности производства съёмки негатива.

Поэтому, утверждали представители ответчика, в данной ситуации фотография, сделанная в перерыве между этапами конкурса, не является распространением в СМИ сведений о частной жизни конкурсантки.

Суд обязал редакцию газеты «Центр Азии» помимо взыскания денежной компенсации за моральный вред принести публичное извинение К. Напомним (см. гл. XI), что принесение редакцией публичного извинения не предусмотрено нормами российского законодательства, в которых закреплен лишь порядок опровержения сведений, унижающих честь и достоинство граждан.

Верховный суд Республики Тыва, вынося постановление об отказе К. в её иске к редакции газеты «Центр Азии», руководствовался приведёнными выше положениями[55].

Защита частной жизни в США

В частную жизнь человека журналисты вмешиваются обычно для того, чтобы написать материал на темы морали и быта, рассказать о преступлениях и необычных происшествиях в жизни человека, опубликовать фотографии с изображением знаменитостей, описать происходящие с ними события. Иногда это делается с целью защиты общественного интереса. Под последним в США понимается право общества знать и получать информацию об общественно важных фигурах и актуальных проблемах.

Для сравнения скажем, что Кодекс практики английской Комиссии по жалобам на прессу включает в понятие «общественный интерес» следующую информацию:

• о предотвращении или раскрытии преступлений и серьёзных правонарушений;

• о защите здоровья населения и общественной безопасности;

• которая может предотвратить введение населения в заблуждение высказываниями или действиями со стороны отдельных лиц или организаций.

Чаще всего вмешательство в частную жизнь происходит исключительно в коммерческих целях – для повышения тиража жёлтого издания или рейтинга скандальной телепередачи либо когда то или иное изображение используется для рекламы конкретного товара. Собственно, с последним связано первое известное нарушение неприкосновенности частной жизни в западной истории, которое вошло в учебники по праву и послужило основой для формулирования самого понятия «неприкосновенность личной жизни».

...В 1901 году одна дама, прогуливаясь по улицам своего городка в штате Нью-Йорк, с удивлением обнаружила на стенах домов рекламные плакаты местной мукомольной фирмы со своим собственным изображением. Эта дама не была известным деятелем либо актрисой, но, видимо, была женщиной привлекательной, по крайней мере, с точки зрения производителей муки и выпечки. Она была возмущена и обратилась в мукомольную фирму с настоянием убрать эту рекламу. Получив отрицательный ответ, дама подала иск в суд и потребовала запретить использование её изображения и возместить ей нанесённый моральный ущерб, оценённый ею в большую по тем временам сумму – 15 тыс. долларов. Первоначально иск был удовлетворён, но впоследствии апелляционный суд отменил это решение, и отменил вполне законно. Во-первых, до этого случая не было ни одного прецедента, в соответствии с которым суд мог бы разрешить такое дело; а во-вторых, как выяснилось, не было и закона, позволяющего опираться на него при создании подобного прецедента. Не существовало права людей на своё собственное изображение (кстати, в России такого права нет и поныне). Поэтому апелляционный суд, отменив решение суда низшей инстанции, вынес определение в адрес законодателей штата Нью-Йорк, обратив их внимание на отсутствие закона, который гарантировал бы право на изображение. И уже в 1903 году в этом штате был принят первый в стране закон о защите частной жизни. По этому закону не разрешалось использовать имя, фотографию, изображение человека в целях рекламы или торговли без разрешения владельца, а вторжение в частную жизнь стало считаться правонарушением. Вооруженные этим законом суды могли теперь решать вопрос об удовлетворении исков в каждом конкретном случае, учитывая уровень нанесённого ущерба при вынесении наказания.

В 1905 году такой же закон был принят в Джорджии, и началась своего рода «эпидемия», которая закончилась тем, что вскоре во всех штатах, кроме Миннессоты, был принят закон о защите частной жизни. Наиболее точное толкование того, что подразумевается под защитой частной жизни в американском праве, дал Верховный суд штата Делавэр в 1963 году. Вмешательством в частную жизнь он посчитал любое из четырёх ниже перечисленных действий.

Первое – вмешательство в физическое одиночество истца. Если кто-либо не желает, чтобы к нему приставали с вопросами, направляли на него фотоаппарат или кинокамеру, он вправе сказать об этом мешающему ему человеку, который обязан после этого оставить его в покое. Если же назойливое поведение с его стороны будет продолжаться, то возможно признание прав нарушенными, причём факт распространения полученных сведений не будет иметь значения.

Второе – нарушением права на личную жизнь является публикация информации о частных делах человека с нарушением общепринятых норм пристойности. Естественно, по англосаксонскому праву, действующему в США, сам суд в каждом конкретном случае решает, произошло ли нарушение норм пристойности.

Третье – это представление истца в ложном свете в глазах общественности путем приписывания ему слов и высказываний, ему не принадлежащих, а также взглядов, которые он не разделяет. По мнению Верховного суда, истец должен убедить суд в том, что журналист знал о том, что распространяет ложные сведения, или сознательно скрывал тайну.

Наконец, четвёртое – использование образа истца, а именно его имени или физического облика, в коммерческих целях. Стоит обратить внимание на то, что здесь уже необязательно говорится о сделанной с натуры фотографии или изображении человека, речь идёт о физическом сходстве. Это означает, что если подбирают двойника президента США Дж. Буша, фотографируют его и помещают изображение на пачке сигарет «Президент» или используют в рекламе джина «Белый дом», то Буш вправе добиться запрета это делать, хотя фотографировали не его и, может быть, самого слова «Буш» в рекламе нет. При этом речь идёт именно о коммерческих целях, т.е. о продвижении того или иного товара или услуг, а не о политической карикатуре, сатирической передаче (типа «Куклы») или кинофильме.

Приведём несколько современных примеров того, как суды в США проводят различие между вмешательством в частную жизнь оправданным и не оправданным общественным интересом, как они определяют границы частной жизни человека.

Первый случай интересен тем, что он связан с часто задаваемым вопросом: где можно свободно снимать людей для телерепортажа? Местное отделение телекомпании Си-би-эс в Нью-Йорке получило сообщение от своего корреспондента, в котором говорилось, что в одном из популярных ресторанов города не соблюдаются санитарно-гигиенические нормы. Основывалось это сообщение на том, что кто-то из посетителей видел там тараканов. Так как ресторан широко известен в городе, то для вечерних новостей компания решила снять сюжет на эту тему. А для того чтобы администрация ресторана не смогла подготовиться и произвести дезинфекцию к приезду съёмочной группы, журналисты приехали туда без предупреждения. Швейцар попытался не пустить их, но операторы и репортёр, выкрикивая «пресса!» и включив осветительные приборы, вошли в зал и начали производить съёмку, спрашивая посетителей о чистоте в ресторане. Потом они стали снимать на кухне. Удивление и испуг некоторых посетителей были настолько сильными, что некоторые из них спрятались под столами, а другие сбежали из ресторана, не расплатившись. Отсняв положенные метры плёнки, телегруппа уехала, а вечером был показан репортаж. Через несколько дней от имени ресторана и его клиентов к телекомпании Си-би-эс был предъявлен иск по факту вмешательства в личную жизнь. Было несколько судебных разбирательств, и, в конце концов, исковое требование признали обоснованным. Была назначена компенсация ущерба владельцам ресторана, нанесённого, правда, в основном теми, кто в создавшейся суматохе покинул ресторан не расплатившись. Она составила 1200 долларов. Кроме того, телекомпания была вынуждена заплатить ресторану 250 тыс. долларов штрафных санкций за вмешательство в личную жизнь его клиентов. Дело в том, что ресторан, как и большинство ресторанов всего мира, являлся частной собственностью, стало быть, и его помещение также является частной собственностью. Более того, направляясь в ресторан, никто, конечно же, не предполагает, что вечером в новостях их родственники, семья или знакомые увидят их за ресторанным столиком, возможно, ещё и не в той компании, в какой хотелось бы показаться перед ними. Именно поэтому они и спрятались под столами, хотя и заявили, что испугались возможной перестрелки... При этом ресторан — место публичное, куда может зайти любой. Тот же тележурналист мог в него зайти, не предъявляя удостоверения прессы, занять столик, сидеть и пить кофе, наблюдая за чистотой помещений, возможно, даже делать рисунки или шаржи на посетителей.

Второй случай связан с Жаклин Онассис, вдовой американского президента Джона Кеннеди, которая всегда привлекала внимание прессы. Один из фотографов, Рон Галелла, буквально по пятам преследовал госпожу Онассис, делал фотографии, которые затем продавал в журналы и газеты. Назойливость папарацци не нравилась госпоже Онассис. С одной стороны, она, конечно, известный человек, общественная фигура, она ходит по улицам, посещает рестораны, появляется на вечеринках. И в публичных местах все на неё могут смотреть, возможно, её даже сфотографирует кто-либо из пришедших в ресторан со своим фотоаппаратом или из туристов, которых она может встретить в парке, и т.д. Но в то же время Онассис считала, что имеет право возражать против того, чтобы её снимал именно этот фотограф. Она подала иск в суд с требованием оградить её личную жизнь. В своём решении суд записал, что Галелла не вправе подходить ближе чем на 25 футов (7,5 метров) к госпоже Онассис и ближе чем на 30 футов к её детям, и фотографировать их ему разрешалось только с этого расстояния. Суд не мог запретить ему фотографировать семью Онассис в общественных местах, но он запретил подходить слишком близко с фотоаппаратом к объекту своих наблюдений. Когда же по прошествии времени, в 1981 году, папарацци всё же нарушил это предписание – пересёк невидимую границу в 25 футов, его приговорили к штрафу за неуважение к решению суда. Фотограф не платил лично госпоже Онассис за то, что он подошёл к ней слишком близко, это выглядело бы как плата за фотографирование, он заплатил за неуважение к суду.

Кстати, использование каких-либо скрытых технических средств в данной ситуации запрещается, во многих штатах США и в западных странах журналистам не разрешается, например, вести скрытую магнитофонную запись разговора по телефону. Зачастую не разрешается снимать в темноте, используя для этого специальную аппаратуру. Возникает очень много споров о том, во сколько раз можно приближать объект изображения линзами фотоаппарата, не «пересекая» при этом границы частной жизни.

Приведём ещё один пример. Некая семейная пара уехала из родного штата Луизиана отдыхать. Вернувшись домой и просматривая почту, эти люди с удивлением обнаружили в местной газете фотографию своего дома. Фотография была сделана с улицы, но так как в американских городах заборов обычно не бывает, то в объектив попал не только дом, но и прилегающая к нему территория. Достаточно безобидный жанровый снимок.

Подпись под ним гласила: «Один из домов города Кроули, несколько запущенный, в тени дуба». Владельцы дома подали иск о нарушении права на тайну частной жизни на сумму 15 тыс. долларов. Первый суд обязал газету выплатить семье тысячу долларов за то, что она без разрешения опубликовала фотографию частной собственности. Газета, однако, не согласилась с таким решением. Дело дошло до Верховного суда Луизианы, который, рассмотрев дело, отменил решение суда низшей инстанции и счёл, что вмешательства в частную жизнь этой семьи в данном случае не было, потому что и двор, и дом мог наблюдать с улицы любой прохожий, кроме того, никакие специальные технические средства для съёмки не применялись, а фамилия владельцев дома в газете не называлась. Таким образом, факта вмешательства в частную жизнь не было, как и оснований для того, чтобы говорить о причинении вреда.

В 1977 году в штате Флорида произошел более серьёзный случай. Вскоре после развода бывший муж явился к своей бывшей жене на работу. Он хотел срочно обсудить их отношения. Женщина отказалась от разговора. Тогда, угрожая оружием, он заставил её сесть к нему в автомобиль. Коллеги бывшей жены сразу же позвонили в полицию и сообщили о том, что происходит что-то страшное, возможно, этот человек хочет убить её. Едва бывшие супруги успели войти в дом, как следом за ними примчалась полиция. Она окружила дом и потребовала отпустить жертву. Тогда, чтобы в суматохе бывшая жена не убежала, мужчина заставил её раздеться донага, а полиции ответил отказом. Узнав о происшествии, приехали репортеры, началась телевизионная съемка. Испугавшись дальнейшего развития событий, мужчина застрелился. Полиция, услышав выстрел, штурмом ворвалась в дом и сразу же натолкнулась на рыдающую раздетую женщину. Один из полицейских набросил на неё одеяло, быстро вывел из дома и посадил в полицейский автомобиль — ведь никто не знал, что может произойти дальше. Машина тут же уехала. Естественно, по пути от дома до автомобиля их фотографировали репортёры. На следующее утро снимки едва прикрытой женщины появились в местной газете «Кокоа Таймс».

Женщина подала иск о вмешательстве газеты в её личную жизнь. Суд присудил истице 1 млн. долларов компенсации за понесённые страдания и наложил на газету штраф в 9 млн. долларов (чтобы в другой раз неповадно было). Апелляционный суд, который проходил там же, в штате Флорида, отменил это решение, при этом судья сделал довольно забавное замечание: «Господа, – сказал он, – на пляжах нашего штата мы видим женщин в купальных костюмах, их вид является гораздо более вызывающим и гораздо более провокационным, чем та фотография, которая послужила предметом иска. Поэтому фотограф этой газеты не должен пострадать». Произойди инцидент не во Флориде, а на Аляске, суд мог решить по-другому. Граница защиты личной жизни, как выясняется, зависит и от географии.

Закрепление прочитанного материала

1. Какое отношение к работе журналиста имеет право на неприкосновенность частной жизни?

2. Какие сведения могут входить в персональные данные?

3. Вправе ли журналист вести и впоследствии использовать запись интервью по телефону?

4. Можно ли аудиторию в вашем учебном заведением приравнять к месту общего пользования? Обоснуйте ответ.

5. В каких случаях по российскому Закону о СМИ можно демонстрировать скрытую запись?

6. Объясните, почему общественные деятели в США имеют меньше прав при судебной защите от вторжения в частную жизнь, чем рядовые граждане.

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Конституция РФ. Ст. 23, 24.

УК РФ. Ст. 137–139.

Закон РФ «О СМИ». Ст. 49. 50.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч.-практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 519–523.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 197.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Защита персональных данных. Опыт правового регулирования / Сост. Е.К. Волчинская. М., 2001.

Земскова С.И. Юрист предупреждает: курение опасно не только для здоровья... // ЗиП. 1999. № 2. С. 3–6.

Кудрявцев М.А. Информационные права личности // ЗиП. 1997. № 5. С. 1, 12-14.

Монахов В.Н. Защита персональных данных и свобода массовой информации: грани сопряжения // ЗиП. 1997. № 1. С. 26–27.

Хендрикс А., Хэйден Т. и др. Ваше право на неприкосновенность частной жизни / Пер. с англ. СПб., 1996.

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Стремительное появление новых технологий и их непрерывная конвергенция, кардинально меняющие природу СМИ, влияют и на состояние массово-информационного права. Приведут ли эти процессы к революции в информационном праве? Как представляется, их результатом будет лишь адаптация традиционных норм авторского права, неприкосновенности личной жизни, защиты чести и достоинства и других прав человека к новым формам сбора, хранения и распространения массовой информации. Компьютерное право, право новых технологий и коммуникаций расширят существующее правовое поле, заставят законодателей и судей осваивать неведомые им пока области правоприменения, но ни в коем случае не заменят существующее право СМИ.

Это отнюдь не означает, что в XXI в. не произойдёт важных изменений в системе, акцентах информационного права. Однако эти изменения станут результатом происходящих процессов интеграции западных государств, гармонизации национальных правовых норм, отмирания многих функций государств, укрепления самоуправления на местном уровне и саморегулирования внутри индустрии массовой информации и массовых коммуникаций.

Основными тенденциями в будущем, вероятно, станут те из них, которые просматриваются уже сегодня.

Во-первых, правительства и парламенты, отказываясь от зачастую обременительных для себя и дорогостоящих для общества функций, постепенно передают свои полномочия бизнесу и органам корпоративного и местного самоуправления. Последние, исходя уже из собственных правил и норм, решают возникающие правовые и этические споры. Обычно они действуют, реагируя на жалобы потребителей информационных услуг или других сторон, которые считают свои права нарушенными в результате распространения массовой информации. Нельзя сказать, что получатели новых полномочий всегда в восторге от расширения своих прав, ведущих, разумеется, и к расширению сферы их обязанностей. Понимая это, государство порой навязывает саморегулирование, делает его принудительным, как это происходит, например, с саморегулированием Интернета обществами и ассоциациями провайдеров и операторов в Западной Европе. К сферам, в которых эти процессы сегодня наиболее заметны, следует добавить рекламную деятельность и охрану интеллектуальной собственности.

Во-вторых, происходит постепенный переход от национального государственного регулирования к наднациональному правовому регулированию. Причём это связано как с формальной причиной расширения трансграничного распространения массовой информации, прежде всего по сетям Интернета и с использованием спутниковых технологий, так и с очевидным удобством для растущих транснациональных корпораций заниматься бизнесом по стандартизованным во всех странах правилам. Создание общего рынка товаров и услуг в Западной Европе, Северной Америке и в других регионах требует и общего подхода к регулированию этих процессов. Европейский Союз уже принял ряд соответствующих директив, наиболее значительной из которых является директива «Телевидение без границ». Ему вторит в своем законотворчестве Совет Европы. Он принимает конвенции и рекомендации, в том числе по вопросам правового регулирования деятельности СМИ, готовя тем самым государства-участников этой организации к жизни в объединённой Европе. В этом же направлении активнее, чем когда бы то ни было, работают Международная организация торговли, Всемирный союз электросвязи, организация Генерального соглашения по торговле и тарифам и другие международные организации, обычно защищающие интересы большого бизнеса.

В-третьих, в регулировании информационных отношений будет развиваться переход к применению исключительно частного права (государство-арбитр), а не публичного (государство-участник), как нынче, – в некоторых важных вопросах защиты чести и достоинства, неприкосновенности личной жизни и др. Уже сейчас мертвым грузом уголовного права стран Запада лежат статьи о наказании за неуважение и оскорбление в СМИ президента, премьер-министра, других высших должностных лиц, а также символов страны – государственного флага, гимна, вымпелов и т.п., почти никогда не применяются нормы об уголовном преследовании за клевету и оскорбление. Международные организации, поддерживающие принципы свободы слова и массовой информации, борются за их окончательное искоренение из кодексов.

Можно предположить также появление ряда изменений, меньших по значению, но также существенных для развития массово-информационного права в новом веке.

Например, с гораздо большей уверенностью можно говорить сегодня об окончательном крахе концепции ограниченного ресурса радиочастот, этого «краеугольного камня» обоснования государственного регулирования телерадиовещания. Развитие новых технологий, прежде всего кабельного и спутникового телевидения и радио, вызывает самые серьёзные сомнения в обоснованности как разрешительной процедуры выдачи правительственными органами лицензий телерадиостанциям, так и контроля за содержанием их программ. Новые технологии приводят также к необходимости дерегулирования в сфере существующих государственных ограничений собственности на СМИ, в том числе иностранной. С другой стороны, в самом конце XX века были разрушены государственные телекоммуникационные монополии в Западной Европе и Японии, став открытыми для конкуренции, прежде всего со стороны иностранных компаний.

Телевидение остаётся наиболее влиятельным средством формирования общественного мнения и сохранения национальной идентичности (без чего государство теряло бы саму основу своей легитимности); телекоммуникации являются во многих странах наиболее прибыльной отраслью экономики. И добровольно отпускать здесь рычаги управления государству нелегко.

Чтобы не допустить полной капитуляции государства в этой сфере, выдвигаются следующие аргументы. Государство обязано заботиться о воспитании нового поколения: детей необходимо оградить от вредного влияния рекламы, порнографии; нужно содействовать производству и распространению образовательных и воспитательных программ. Здесь замены государству пока нет, следовательно, оно должно иметь возможность воплощать соответствующую политику в жизнь. Государство в ответе также за соблюдение минимальных культурных стандартов в обществе, оно должно гарантировать поддержание политического дискурса в стране, например, обеспечивая равные права кандидатов на участие в избирательных кампаниях. В этом случае необходимо поддерживать систему общественного телевидения, спонсировать создание и распространение культурных, исторических, искусствоведческих программ, обеспечивать экономические льготы для их производителей и распространителей, поддерживать независимых продюсеров, ограничивать засилье иностранной продукции. Наконец, растущая угроза международного терроризма служит ещё одним основанием для сохранения роли государства в информационной сфере, а именно в вопросах охраны государственной (например, военной) тайны.

С последним аргументом связана следующая правовая тенденция того же «второго уровня». Как представляется, во всём мире видоизменяется роль государства в борьбе с оглаской государственной тайны. Происходит ослабление, а то и отмена ответственности журналистов и СМИ за распространение секретов, что в свою очередь компенсируется строгим наказанием носителей секретов (чиновников, учёных и т.п.) с целью недопущения утечек конфиденциальной информации. Во время войны в Персидском заливе американские военные могли предупредить и отсрочить распространение секретной, по их мнению, информации, но окончательное решение принималось всё же только органом СМИ, которое представлял журналист. При этом специальные службы, как известно, организуют системы слежения за потоками информации через сети Интернета, пытаясь, прежде всего, оперативно установить и покарать источники конфиденциальных сообщений (например, американская система «Эшелон», подобием которой может считаться российская СОРМ-2).

Другая тенденция связана с изменением роли журналиста и журналистики в обществе. Можно говорить о том, что традиционное представление о них как об информаторах общества и выразителях общественных настроений постепенно уходит в прошлое. Распространение и доступность возрастающих ресурсов глобальной сети Интернет приводит к тому, что компьютер всё больше замещает телевизор и газету, а виртуальные авторы заменяют реальных профессиональных журналистов. К тому же престиж журналиста, основой которого была уверенность аудитории в его объективности, смелости и беспристрастности, в последнее время имеет тенденцию к снижению. Снижается также роль СМИ в общественно-политических процессах. Всё это приводит к выравниванию правового статуса журналистов и рядовых граждан. Если журналисты получили дополнительные права на доступ к информации, то почему такие же права не должны получить все остальные граждане? Если СМИ защищены от угрозы исков должностных лиц о защите чести и достоинства, то почему этих гарантий не могут получить авторы Интернет-страниц? Эти вопросы уже стоят перед законодателями и правоприменителями, всё более склоняющимися на сторону всех и каждого, а не привилегированной касты.

Двадцать первый век грозит неожиданностями и потрясениями. Потрясений же в праве, скорее всего, не произойдёт, что явится основой стабильности общества и гарантией от возможных катаклизмов.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПИСЬМЕННОГО ЗАЧЁТА,

предлагавшиеся студентам дневного отделения ф-та журналистики

Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова

(III курс, I семестр) в 2001/02 учебном году[56]

I. Выполните тесты: дайте положительный или отрицательный ответ (2 балла за каждый правильный ответ)

1. Закон РФ о СМИ принят в 1993 году.

2. Устав редакции СМИ обязательно должен быть утвержден учредителем.

3. Размер авторского вознаграждения устанавливается законом.

4. При осуществлении своей деятельности журналист обязан предъявлять редакционное удостоверение.

5. Европейская конвенция о трансграничном телевидении регулирует вопросы спонсорства.

6. Упоминая персоналии в расследовательских материалах, журналист нарушает принцип презумпции невиновности.

7. В периодических изданиях, не имеющих рекламного характера, реклама может составлять треть объема номера.

8. Авторское право переводчиков конкретных произведений препятствует иным лицам осуществлять переводы тех же произведений.

9. Предвыборная агитация в СМИ прекращается за три дня до дня голосования.

10. Смежные права принадлежат соавторам.

11. Закон «Об экономической поддержке районных газет» утрачивает силу с 1 января 2002 года.

12. Термин «скрытая реклама» определён в Законе РФ «О рекламе».

13. Деятельность в области связи в РФ подлежит лицензированию.

14. Первая поправка к Конституции США защищает авторские права.

15. Организация исполнения Закона «О государственной тайне» возложена на Президента РФ.

16. В России авторское право на произведение возникает с момента его регистрации.

17. Представители СМИ вправе знакомиться с протоколами избиркомов об итогах голосования.

18. Отказ должностного лица в предоставлении гражданину информации может быть уголовным преступлением.

19. В течение двух лет со дня первого выхода в свет продукции СМИ его редакция освобождается от налоговых платежей.

20. В смысле Закона РФ о СМИ редактор также считается журналистом.

II. Укажите правильный вариант ответа (3 балла за каждый правильный ответ)

Для совместного проведения дискуссий кандидатам отводится не менее:

а). одного часа в день;

б). 10% бесплатного эфирного времени;

в). четверти всего эфирного времени;

г). одной трети бесплатного эфирного времени.

Л. Салливан был:

а). журналистом газеты «Нью-Йорк Таймс»;

б). адвокатом Мартина Лютера Кинга;

в). чиновником из Алабамы;

г). президентом США.

Реклама алкогольных напитков не должна:

а). содержать демонстрации потребления этих напитков;

б). содержать наименование напитков;

в). распространяться в местах продажи алкоголя;

г). призывать к потреблению спиртного.

Право на отзыв означает:

а). право журналистов на комментарий в СМИ;

б). право автора отказаться от прежнего решения обнародовать произведение;

в). право инициировать досрочное прекращение полномочий депутатов;

г). право редактора снять материал журналиста из номера газеты.

При публикации результатов опросов общественного мнения перед выборами СМИ не обязаны указывать на:

а). время проведения опроса;

б). точное число опрошенных;

в). имя заказчика проведения опроса;

г). метод сбора информации.

Редакция не несёт ответственности за распространение не соответствующих действительности сведений, если:

а). их автор является внештатным сотрудником редакции;

б). в них пересказано выступление депутата в Государственной Думе;

в). они получены от информационных агентств;

г). опубликованы под рубрикой «Слухи».

В заявлении о регистрации СМИ нет необходимости указывать:

а). примерный объём издания;

б). источники финансирования;

в). примерную тематику;

г). название СМИ.

Скрытой реклама считается, если:

а). она оказывает воздействие на подсознание;

б). при её производстве использована скрытая камера;

в). она распространяется под видом новостей;

г). в ней не содержится призыва приобрести товары.

Материалы, содержащие рекламу, редакция должна хранить:

а). в течение трёх лет;

б). в течение года;

в). в течение месяца;

г). не должна хранить вовсе.

Государственную тайну составляют сведения:

а). о состоянии экологии;

б). о силах гражданской обороны;

в). о фактах нарушения законности органами государственной власти;

г). о размерах золотого запаса.

Автору служебного произведения принадлежат:

а). авторские права;

б). смежные права;

в). исключительные права;

г). служебные права.

За соблюдением Закона «О порядке освещения...» контроль осуществляет:

а). Министерство печати РФ;

б). Федеральная конкурсная комиссия;

в). Федеральная комиссия по телерадиовещанию;

г). Администрация Президента РФ.

Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется:

а). постановлением Правительства;

б). решением Совета Безопасности;

в). федеральным законом;

г). Доктриной информационной безопасности.

Закон о рекламе не регулирует вопросы:

а). неэтичной рекламы;

б). социальной рекламы;

в). политической рекламы;

г). заведомо ложной рекламы.

Без согласия автора можно использовать его произведение:

а). в виде цитаты в информационных целях;

б). в Интернете;

в). в целях рекламы произведения;

г). использовать нельзя ни при каких условиях.

Действие лицензии на вещание можно приостановить по решению:

а). самого вещателя;

б). Министерства по делам печати и телерадиовещания;

в). Президента РФ;

г). только суда.

Эротическими являются телепрограммы, которые:

а). эксплуатируют интерес к противоположному полу;

б). эксплуатируют интерес к сексу;

в). выходят за рамки общепринятых норм морали;

г). используют изображение обнаженного тела.

Презумпция авторства означает:

а). неприкосновенность автора перед законом;

б). право автора на вознаграждение;

в). отсутствие у автора исключительных прав;

г). отсутствие необходимости регистрации произведений.

Если требуемые редакцией сведения не могут быть представлены в семидневный срок, то в ответ на запрос:

а). направляется уведомление об отсрочке в предоставлении информации;

б). направляется отказ в предоставлении информации;

в). направляются только имеющиеся на тот момент сведения;

г). ничего не направляется, пока сведения готовятся для предоставления.

Оскорбление это:

а). любое выражение в неприличной форме;

б). унижение чести и достоинства другого, выраженное в неприличной форме;

в). синоним диффамации;

г). синоним клеветы.

Исполнитель – актёр, певец, музыкант, танцор или иное лицо, которое играет роль, читает, декламирует, поёт, играет на музыкальном инструменте или иным образом исполняет произведения литературы или искусства (в том числе эстрадный, цирковой или кукольный номер), а также режиссёр-постановщик спектакля и дирижёр.

СЛОВАРЬ ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ТЕРМИНОВ

Авторское право – раздел гражданского права, регулирующий отношения, возникающие в связи с использованием произведений науки, литературы и искусства.

Административное взыскание – мера юридической ответственности, применяемая к лицу, совершившему административное правонарушение: предупреждение, штраф, лишение специального права (управления транспортными средствами, охоты и т.п.), административный арест и др.

Административное право – отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности государственного управления.

Акт – (в праве) решение, действие или документ, имеющие юридическое значение.

Арбитражный суд – федеральный суд, осуществляющий правосудие путём разрешения экономических споров, защиты интересов юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской деятельности.

Аудиовизуальное произведение – произведение, состоящее из зафиксированной серии связанных между собой кадров (с сопровождением или без сопровождения их звуком), предназначенное для зрительного и слухового (в случае сопровождения звуком) восприятия с помощью соответствующих технических устройств; аудиовизуальные произведения включают кинематографические произведения и все произведения, выраженные средствами, аналогичными кинематографическим (теле- и видеофильмы, диафильмы и слайдофильмы и тому подобные произведения), независимо от способа их первоначальной или последующей фиксации.

Верховный Суд РФ (ВС РФ) – высший орган судебной власти в РФ по гражданским, уголовным и административным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Акты ВС РФ окончательны и дальнейшему обжалованию (опротестованию) в кассационном порядке не подлежат.

Главный редактор – лицо, возглавляющее редакцию (независимо от наименования должности) и принимающее окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации.

Государственная тайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ

Гражданское право – отрасль права, нормы которого регулируют имущественные отношения и связанные с ними личные неимущественные отношения.

Гражданско-правовой договор – (здесь) договор между редакцией и физическим или юридическим лицом.

Гриф секретности – реквизиты, свидетельствующие о степени секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него.

Дееспособность – способность юридического лица или гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности, исполнять их, а также нести ответственность за совершённые правонарушения.

Деяние – волевое действие или бездействие лица, подпадающее под признаки уголовного правонарушения.

Диспозиция – часть нормы права, в которой изложено само правило поведения, указаны права и обязанности сторон регулируемого данной нормой правоотношения.

Диффамация (в зарубежном праве) – распространение порочащих, но не обязательно лживых сведений.

Договор – соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей

Доктрина – система, совокупность официальных взглядов и положений в какой-либо сфере, утверждённая уполномоченным органом (лицом), характеризующая общее содержание политики государства, однако не имеющая непосредственной юридической силы.

Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделённое в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, находящихся в служебной зависимости от него, а равно выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооружённых Силах РФ, других войсках и воинских формированиях (ст. 2.4 КоАП).

Допуск к государственной тайне – процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений.

Допустимость – получение информации из определённых законом средств доказывания с соблюдением процессуальной формы доказывания.

Достоинство – совокупность черт, характеризующих позитивные моральные качества; определённая самооценка человека.

Журналист – лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по её уполномочию.

Законодатель – орган, уполномоченный издавать нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, – законы.

Идентификация – опознание лица на основании неизменяемых признаков.

Издатель – издательство, иное учреждение, предприятие (предприниматель), осуществляющее материально-техническое обеспечение производства продукции средства массовой информации.

Императив – безусловное требование, повеление, не допускающее иного варианта действий.

Информатизация – организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов.

Информационная безопасность – состояние защищённости информационной среды общества, обеспечивающее её формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства.

Информационные ресурсы – отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

Информация – сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

Информация о гражданах (персональные данные) – сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность.

Иск – юридическое средство защиты нарушенного или оспариваемого субъективного права, возможность удовлетворения заявленного требования по существу на основе установленных фактов и норм законодательства.

Истец – лицо, обращающееся в суд, арбитражный суд или третейский суд за защитой своего нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса.

Кассационная жалоба – жалоба в вышестоящий суд с просьбой об изменении решения, вынесенного судом первой инстанции. Она может быть подана в течение десяти дней после вынесения судом решения в окончательной форме.

Клевета – распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию.

Кодекс – единый законодательный акт, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определённую область общественных отношений, чаще всего относящиеся к определённой отрасли права (Уголовный, Гражданский и т.п.).

Кодифицированный – формально закреплённый в законодательстве; включённый в систематизированный свод норм по определённому предмету (кодекс).

Коллизия – взаимное несоответствие правовых норм, регулирующих одинаковые общественные отношения; расхождение содержания двух или более действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу.

Компетенция – система прав и обязанностей должностного лица, имеющих внешневластный характер

Конституционный Суд РФ (КС РФ) – судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. КС РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов и споры о компетенции между органами государственной власти, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией РФ.

Контрафактные экземпляры – изготовленные и распространяемые с нарушением авторских и смежных прав экземпляры произведений и фонограмм.

Контрреклама – опровержение ненадлежащей рекламы, распространяемое в целях ликвидации вызванных ею последствий.

Конфиденциальная информация – документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Лицензия – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (лицензиату).

Массовая информация – предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы.

Материальный ущерб – ущерб, нанесённый имуществу гражданина или юридического лица вследствие причинения ему вреда или неисполнения заключённого с ним договора.

Минимальный размер оплаты труда – месячная оплата труда работника, отработавшего полностью определённую на этот период норму рабочего времени и выполнившего свои трудовые обязанности (нормы труда).

Моральный вред – физические или нравственные страдания, причинение гражданину действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права) либо имущественные права гражданина.

Недееспособное лицо – гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими и признанный таковым в судебном порядке.

Ненадлежащая реклама – недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к её содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации.

Несовершеннолетний – по уголовному законодательству РФ – лицо, которому ко времени совершения преступления исполнилось четырнадцать лет, но не исполнилось восемнадцати лет.

Новелла – изменение, которое вносит новый закон в действующее законодательство.

Норма – правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения и предусматривающее в случае нарушения ответственность.

Нормативно-правовой акт – официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом; устанавливает, изменяет или отменяет нормы права.

Обвиняемый – лицо, в отношении которого вынесено постановление о привлечении его в качестве обвиняемого в совершении преступления либо вынесен обвинительный акт.

Обеспечение иска – принятие мер, обеспечивающих реальность исполнения будущего решения суда или арбитражного суда. Суд допускает или принимает меры по обеспечению иска, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения.

Обнародование произведения – осуществлённое с согласия автора действие, которое впервые делает произведение доступным для всеобщего сведения путем его опубликования, публичного показа, публичного исполнения, передачи в эфир или иным способом.

Объект права (правоотношений) – то, по поводу чего возникает, существует правоотношение; на что направлены интересы сторон, что составляет предмет их интересов.

Объективное вменение – привлечение к уголовной ответственности при отсутствии вины нарушителя.

Обязанность юридическая – мера должного поведения обязанного субъекта, т.е. обусловленная требованием юридической нормы и обеспеченная возможностью государственного принуждения необходимость определённого поведения, определённых действий.

Ограниченно дееспособное лицо – лицо, чьи способности приобретать и реализовывать права и обязанности своими действиями ограничены по сравнению с другими лицами по ряду обстоятельств (недостижение определённого возраста, состояние душевного здоровья, иные обстоятельства в зависимости от конкретного правоотношения) на основании закона или судебного решения.

Оператор связи – физическое или юридическое лицо, имеющее право на предоставление услуг электрической или почтовой связи.

Опубликование (выпуск в свет) – в авторском праве – выпуск в обращение экземпляров произведения, фонограммы с согласия автора произведения, производителя фонограммы в количестве, достаточном для удовлетворения разумных потребностей публики исходя из характера произведения, фонограммы.

Оскорбление – унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме.

Ответчик – одна из сторон (физическое или юридическое лицо) гражданского дела, рассматриваемого в суде, или экономического спора, рассматриваемого в арбитражном суде. Ответчик привлекается к делу в связи с предъявленным к нему истцом исковым требованием.

Относимость доказательств – взаимосвязь сведений с предметом доказывания.

Передача в эфир – в авторском праве – сообщение произведений, фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания для всеобщего сведения (включая показ или исполнение) посредством их передачи по радио или телевидению (за исключением кабельного). Под передачей в эфир через спутник понимается приём сигналов с наземной станции на спутник и передача сигналов со спутника, посредством которых произведения, фонограммы, исполнения, постановки, передачи организаций эфирного или кабельного вещания могут быть доведены до всеобщего сведения независимо от фактического приёма их публикой.

Периодическое печатное издание – газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год.

Персональные данные см. Информация о гражданах.

Плагиат – умышленное присвоение авторства на чужое произведение в целом или в части.

Подзаконный акт – правовой акт государственного органа, изданный в пределах его компетенции в соответствии с законом либо на его основе и во исполнение.

Полномочия – совокупность прав и обязанностей должностного лица.

Потерпевший – физическое лицо, которому преступлением причинён физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причинения преступлением вреда его имуществу и деловой репутации.

Право объективное – система общеобязательных норм поведения, санкционированных государством, за нарушение которых предусмотрена юридическая ответственность.

Право субъективное – установленная юридической нормой мера возможного поведения участника правоотношения, гарантированная возможность совершать определённые действия.

Правонарушение – общественно вредное или общественно опасное противоправное и виновное деяние, влекущее юридическую ответственность.

Правоспособность – способность иметь гражданские права и нести обязанности.

Презумпция – признание факта юридически достоверным, пока не будет доказано обратное.

Преступление – виновно совершённое общественно опасное деяние, запрещённое уголовным законодательством под угрозой наказания.

Прецедент (судебный) – решение по конкретному делу, являющееся обязательным для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел либо служащее примерным образцом толкования закона, не имеющим обязательной силы. В странах, признающих его обязательным, судебный прецедент относится к источникам права.

Продукция средства массовой информации – тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного издания, отдельный выпуск радио-, телепрограммы, тираж или часть тиража аудио- или видеозаписи программы.

Прокурор – должностное лицо в системе прокуратуры, осуществляющее прокурорский надзор, функции предварительного расследования по некоторым категориям уголовных дел, а также поддержание государственного обвинения в уголовном процессе. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством участвует в рассмотрении дел судами, опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, постановления и определения судов.

Проступок – обобщающий термин, обозначающий правонарушение, влекущее по законодательству РФ административную или дисциплинарную ответственность.

Публичный показ, публичное исполнение или сообщение для всеобщего сведения – в авторском праве – любые показ, исполнение или сообщение произведений, фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания непосредственно либо с помощью технических средств в месте, открытом для свободного посещения, или в месте, где присутствует значительное число лиц, не принадлежащих к обычному кругу семьи, независимо от того, воспринимаются ли произведения, фонограммы, исполнения, постановки, передачи организаций эфирного или кабельного вещания в месте их сообщения или в другом месте одновременно с их сообщением.

Работник редакции – лицо, заключившее трудовой договор с редакцией

Работодатель – физическое или юридическое лицо, обладающее правом нанимать людей на работу.

Радио-, теле-, видеопрограмма – совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год.

Распространение продукции средства массовой информации – продажа (подписка, доставка, раздача) периодических печатных изданий, аудио- или видеозаписей программ, трансляция радио-, телепрограмм (вещание), демонстрация программ.

Ратификация – окончательное утверждение международного договора высшим органом государства или его главой.

Редакция средства массовой информации – организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск средства массовой информации.

Реклама – распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний.

Рекламодатель – юридическое или физическое лицо, являющееся источником рекламной информации для производства, размещения и последующего распространения рекламы.

Рекламопроизводитель – юридическое или физическое лицо, осуществляющее полное или частичное приведение рекламной информации к готовой для распространения форме.

Рекламораспространитель – юридическое или физическое лицо, осуществляющее размещение и (или) распространение рекламной информации путём предоставления и (или) использования имущества, в том числе технических средств радиовещания, телевизионного вещания, а также каналов связи, эфирного времени и иными способами.

Санкция – мера государственного принуждения к исполнению норм права, государственно-властная реакция на совершение правонарушения, государственная оценка неправомерного поведения.

Средства защиты информации – технические, криптографические, программные и другие средства, предназначенные для защиты сведений, составляющих государственную тайну, средства, в которых они реализованы, а также средства контроля эффективности защиты информации.

Средства связи – технические средства, используемые для формирования, обработки, передачи или приёма сообщений электросвязи либо почтовых отправлений.

Средство массовой информации – периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, иная форма периодического распространения массовой информации.

Сторона процесса – в судебном процессе – участники спорного правоотношения, защищающие свои законные права и интересы, имеющие материально-правовую и процессуальную заинтересованность в исходе дела.

Субъект права – лицо (физическое или юридическое), обладающее по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности.

Субъект Российской Федерации – государственно-территориальное (республики в составе РФ, города федерального значения, края, области) или национально-территориальное (автономные округа, автономные области) образование, входящие в состав Российской Федерации в соответствии со статьёй 65 Конституции РФ.

Суд общей юрисдикции – суд, полномочный рассматривать основную массу различных категорий дел, за исключением дел, подсудных арбитражным судам.

Судопроизводство – форма реализации судебной власти – порядок рассмотрения дел судами. Согласно Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Товарный знак (знак обслуживания) – обозначения, способные отличать соответственно товары и услуги одних юридических или физических лиц от однородных товаров и услуг других юридических или физических лиц.

Трудовое право – отрасль права, регулирующая труд наёмных работников.

Трудовой договор – соглашение между работником и работодателем, в соответствии с которым работник обязуется выполнять работу по определённой специальности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а работодатель обязуется выплачивать работнику заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде.

Уголовная ответственность – правовое последствие совершения преступления, заключающееся в применении к виновному государственного принуждения в форме наказания. Видами уголовных наказаний являются: штраф; лишение права заниматься определённой деятельностью или занимать определённые должности; лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград; обязательные работы; исправительные работы; ограничение по военной службе; конфискация имущества; ограничение свободы; арест; содержание в дисциплинарной воинской части; лишение свободы на определённый срок; пожизненное лишение свободы; смертная казнь.

Уголовное право – отрасль права, представляющая собой совокупность юридических норм, определяющих преступность и наказуемость деяний, опасных для данной системы общественных отношений

Услуги связи – продукт деятельности по приему, обработке, передаче и доставке почтовых отправлений или сообщений электросвязи

Физическое лицо – гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства как субъект гражданского права.

Фонограмма – любая исключительно звуковая запись исполнений или иных звуков

Франшиза – в западных странах – разрешение, обычно выдаваемое органами местного самоуправления на занятие определенными видами коммерческой деятельности или проведение каких-либо работ (в частности, на прокладку кабельной сети).

Цензура – требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц государственных органов, организаций, учреждении или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей (Ст. 3 Закона о СМИ). В широком смысле – любое ограничение свободы выражения или преследование лица в случае недовольства содержанием его высказываний, сделанных в любой форме.

Честь – совокупность высших моральных принципов, которыми человек руководствуется в своем общественном и личном поведении. Честь – это социальная оценка личности.

Экземпляр произведения – копия произведения, изготовленная в любой материальной форме.

Электрическая связь (электросвязь) – всякая передача или прием знаков, сигналов, письменного текста, изображений, звуков по проводной, радио-, оптической и другим электромагнитным системам

Юридическое лицо – субъект гражданского права, организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, имеет самостоятельный баланс или смету, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные или личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юрисдикция – установленная законом или иным нормативным актом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности применять юридические санкции к правонарушителям.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АНО – автономная некоммерческая организация

АО – акционерное общество

ВАС – Высший Арбитражный Суд РФ

ВС – Верховный Суд РФ

ГАК – Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации (существовал до сентября 1998 г.)

ГК – Гражданский кодекс Российской Федерации 1994, 1996 гг.

ГНИ – Государственная налоговая инспекция

ГПК – Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г.

ЕКТТ – Европейская конвенция о трансграничном телевидении 1989 г.

ЕС – Европейский Союз

ЕСПЧ – Европейское Сообщество Европейский Суд по правам человека

ЗАО – закрытое акционерное общество

«ЗиП» – журнал Института проблем информационного права «Законодательство и практика масс-медиа» (в 1995–2000 гг. выходил под названием «Законодательство и практика средств массовой информации»)

ЗоАП – Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» 1993 г.

ЗоСМИ, Закон о СМИ – Закон РФ «О средствах массовой информации» 1991 г.

ЗС – Законодательное собрание (субъекта Российской Федерации)

КоАП – Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г.

МАП – Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства

МВД – Министерство внутренних дел РФ

МНС – Министерство РФ по налогам и сборам

МОТ – Международная организация торговли

МПТР, Министерство печати – Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций

МРОТ – минимальный размер оплаты труда

НДС – налог на добавленную стоимость

НКО – некоммерческая организация

ОАО – открытое акционерное общество

ООН – Организация Объединенных Наций

ООО – общество с ограниченной ответственностью

РАО – Российское авторское общество

СЕ – Совет Европы

СЗ РФ – Собрание законодательства РФ

СМИ – средство(-а) массовой информации

СОРМ – система технических средств содействия оперативно-розыскным мероприятиям

СПИС – Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ (существовала в 1993–2000 гг.)

ТК – Трудовой кодекс РФ 2001 г.

ТРК – телерадиокомпания

УК – Уголовный кодекс РФ 1996 г.

УПК – Уголовно-процессуальный кодекс РФ 2001 г.

ФАПСИ – Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ

ФЗ – Федеральный закон РФ

ФКК – Федеральная конкурсная комиссия при МПТР

ФКС – Федеральная комиссия связи (США)

ФСБ – Федеральная служба безопасности РФ

ФСТР – Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию (существовала в 1993–1999 гг.)

ЦИК – Центральная избирательная комиссия РФ